* APPALTI – Commissione giudicatrice – Componenti – Requisito generale dell’esperienza nel settore cui si riferisce l’oggetto del contratto – Considerazione unitaria della commissione.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Sardegna
Città: Cagliari
Data di pubblicazione: 5 Aprile 2012
Numero: 360
Data di udienza: 8 Febbraio 2012
Presidente: Ravalli
Estensore: Rovelli
Premassima
* APPALTI – Commissione giudicatrice – Componenti – Requisito generale dell’esperienza nel settore cui si riferisce l’oggetto del contratto – Considerazione unitaria della commissione.
Massima
TAR SARDEGNA, Sez. 1^ – 5 aprile 2012, n. 360
APPALTI – Commissione giudicatrice – Componenti – Requisito generale dell’esperienza nel settore cui si riferisce l’oggetto del contratto – Considerazione unitaria della commissione.
Il requisito generale dell’esperienza dei componenti della Commissione giudicatrice “nello specifico settore cui si riferisce l’oggetto del contratto” deve essere inteso gradatamente e in modo coerente con la poliedricità delle competenze di volta in volta richieste in relazione alla complessiva prestazione da affidare, senza esigere, pertanto, che l’esperienza professionale di ciascun componente copra tutti i possibili ambiti oggetto di gara (T.a.r. Sardegna, Sez. I, 4 giugno 2008, n. 1126 e cfr. T.A.R. Piemonte, II Sez., 22/5/2007 n°2223). Quindi, la Commissione, unitariamente considerata, deve garantire quel grado di conoscenze tecniche richiesto, nella specifica fattispecie, in ossequio al principio di buon andamento della pubblica amministrazione.
Pres. Ravalli, Est. Rovelli – D. s.p.a. (avv.ti Contu e Mura) c. Comune di Olbia (avv. Traina)
Allegato
Titolo Completo
TAR SARDEGNA, Sez. 1^ - 5 aprile 2012, n. 360SENTENZA
TAR SARDEGNA, Sez. 1^ – 5 aprile 2012, n. 360
N. 00360/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00879/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 879 del 2011, proposto da:
De Vizia Transfer S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. Giovanni Contu, Matilde Mura, con domicilio eletto presso il primo avvocato in Cagliari, via Ancona n. 3;
contro
Comune di Olbia, rappresentato e difeso dall’avv. Emanuela Traina, con domicilio eletto presso Luisa Armandi in Cagliari, via Cugia n. 14;
nei confronti di
Lorenzo Orrù, Mauro Scanu, Michele Baffigo;
per l’annullamento
– dei provvedimenti di cui ai verbali di gara n. 23 del 21.7.2011 e n. 24 del 4.8.2011 coi quali il Comune di Olbia non ha ammesso la ricorrente alla gara per l’affidamento dei servizi di raccolta integrata dei rifiuti solidi urbani e servizi connessi;
– della determinazione n. 788 del 29.8.2011 di approvazione verbali;
– della nota prot. 73826 del 31.8.2011 con la quale il Comune ha comunicato alla ricorrente la non ammissione alla gara;
– della nota prot. 85812 del 3.10.2011;
– della determinazione n.100 del 9.2.2011 con la quale veniva nominata la commissione di gara.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Olbia;
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2012 il dott. Gianluca Rovelli e uditi l’avvocato Mura per la ricorrente e l’avvocato Armandi in sostituzione dell’avvocato Traina per il Comune di Olbia;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La ricorrente ha partecipato alla gara bandita dal Comune di Olbia per l’affidamento dei servizi di raccolta integrata dei rifiuti solidi urbani e servizi connessi da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
La gara prevedeva la predisposizione di un progetto da parte dei partecipanti, da redigere sulla base di un progetto guida e del capitolato speciale d’appalto. Questi documenti dettavano prescrizioni minime sul dimensionamento dei servizi e sulle tecniche richieste per la raccolta delle varie frazioni di rifiuto.
Il disciplinare di gara e il capitolato speciale d’appalto contenevano una clausola di sbarramento secondo la quale “non saranno valutate idonee le offerte che avranno acquisito un punteggio totale per il valore tecnico minore di 40 punti”.
Alla gara ha partecipato la sola ricorrente la quale, nella seduta del 4 agosto 2011, non è stata ammessa alla successiva fase di apertura dell’offerta economica perché il progetto non ha superato la soglia minima di idoneità tecnica prevista dalla lex specialis avendo ottenuto 33 punti sui 40 minimi previsti.
Avverso gli atti in epigrafe indicati insorgeva la ricorrente deducendo articolate censure di seguito sintetizzabili:
1) violazione dell’art. 84 comma 2 del d.lgs. 163 del 2006, del principio di buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 della Costituzione, dell’art. 3 della L. 241 del 1990, eccesso di potere per difetto di istruttoria, falsità del presupposto;
2) violazione e falsa applicazione dei criteri qualitativi sub B.1.a., B.1.b, B.1.d, B.1, previsti nell’art. 6 del disciplinare di gara e nell’art. 7 del capitolato speciale d’appalto, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, falsità del presupposto, travisamento dei fatti, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, ingiustizia manifesta e sviamento.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso con conseguente annullamento degli atti impugnati previa concessione di idonea misura cautelare.
Si costituiva l’Amministrazione intimata chiedendo il rigetto del ricorso
In data 23.1.2012 sia la ricorrente sia il Comune di Olbia depositavano memoria difensiva.
Memoria di replica veniva presentata in data 28.1.2012 da entrambe le parti.
Alla udienza pubblica dell’8.2.2012 il ricorso veniva trattenuto per la decisione.
DIRITTO
I. Viene all’esame del Collegio il ricorso proposto da De Vizia Transfer avverso gli atti con i quali l’Amministrazione non ha ammesso la stessa ricorrente al prosieguo della gara (valutazione dell’offerta economica) per l’affidamento dei servizi di raccolta integrata dei rifiuti solidi urbani e servizi connessi.
Deve preliminarmente essere esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposta dalla difesa dell’Amministrazione.
Il ricorso, secondo la difesa civica, sarebbe inammissibile per violazione del disposto di cui all’art. 120 comma 7 del d.lgs. 104/2010 avendo la ricorrente già impugnato altri atti della procedura con autonomo ricorso iscritto al R.G. n. 826/2010.
L’eccezione è infondata per due ragioni.
La prima è che il ricorso cui fa riferimento l’Amministrazione è relativo a differente procedura di gara indetta con diverso bando.
La seconda è che la disposizione richiamata dall’Amministrazione non prevede la sanzione dell’inammissibilità del ricorso per l’ipotesi in cui l’atto sia stato impugnato con ricorso autonomo in luogo dello strumento dei motivi aggiunti.
II. Nel merito, due sono le questioni sottoposte all’attenzione del Collegio, quanti sono i motivi di ricorso dedotti avverso gli atti impugnati.
La prima questione è tutta incentrata sulla asserita illegittimità della composizione della Commissione di gara. L’accoglimento di tale censura determinerebbe il travolgimento dell’intera procedura.
La seconda questione è invece tutta incentrata sulla manifesta illogicità ed erroneità del giudizio della Commissione che ha assegnato solo 33 punti al progetto presentato in gara dalla ricorrente.
Ebbene il primo motivo di ricorso è infondato per le ragioni che si andranno di seguito ad esporre, mentre il secondo motivo di ricorso è fondato e determina l’accoglimento dello stesso.
II.1. La ricorrente con il primo motivo argomenta con ampi svolgimenti in ordine alla illegittimità della composizione della Commissione di gara.
Tale composizione sarebbe in contrasto con quanto disposto dall’art. 84 comma 2 del d.lgs. 163 del 2006 il quale impone che la Commissione sia formata da esperti nello specifico settore cui si riferisce l’oggetto del contratto.
Secondo la ricorrente, tranne il Presidente, nessuno dei membri della Commissione può essere qualificato come “esperto” in materia di igiene urbana.
La censura è infondata.
Occorre partire proprio dall’analisi della composizione della Commissione.
A parte il presidente, che per stessa ammissione della ricorrente era da considerarsi perfettamente idoneo a ricoprire quel ruolo, gli altri membri erano:
a) Dott. Michele Baffigo, Dirigente del settore sviluppo, pianificazione, provveditorato e sportello unico;
b) Dott. Lorenzo Orrù, dirigente del settore finanze e tributi;
c) Ing. Sergio Usai, Dirigente del settore lavori pubblici;
d) Ing. Antonio Giovanni Zanda, dirigente del settore Urbanistica.
Ebbene, la Commissione era composta da dirigenti comunali di diverse aree.
Due sono le considerazioni da fare; una in punto di fatto ed una in punto di diritto.
In punto di fatto è agevole osservare, analizzando i curricula dei membri della Commissione, versati in atti dall’Amministrazione (documenti 4, 5, 6, 7 produzioni del 28.4.2011) che tali soggetti, contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente vantavano ampie competenze nella materia oggetto dell’appalto.
Per completezza il Collegio ritiene di analizzare ciascuna singola posizione:
1) Dott. Michele Baffigo; laureato in giurisprudenza, vanta notevoli titoli di servizio e ha, tra l’altro, partecipato in qualità di presidente o di componente a numerose commissioni di gara per l’aggiudicazione di appalti tra cui quelli di igiene urbana; è significativo rilevare che egli ha partecipato alla Commissione (in qualità di Presidente) che ha aggiudicato il precedente appalto per il servizio di igiene urbana del Comune di Olbia (servizio proprio gestito dalla ricorrente); la ricca attività di formazione professionale attestata nel curriculum (allegato A pagine 3 e 4) indica la sicura esperienza nel settore;
2) Dott. Lorenzo Orrù; in ragione del suo titolo di studio e della esperienza professionale era chiaramente e correttamente inserito nella Commissione al fine di fornire quell’ausilio necessario per le valutazioni di carattere economico;
3) Ing. Sergio Usai, dotato di particolare qualificazione professionale in materia di servizi ambientali;
4) Ing. Antonio Zanda, dirigente del settore urbanistica, che, proprio per il complesso ruolo che svolge all’interno del Comune in un settore nevralgico quale quello dell’urbanistica (dal 1999) ha, per definizione, le competenze per svolgere il ruolo di componente di una commissione di gara quale quella oggetto di esame.
Le osservazioni in punto di fatto appena svolte vanno coniugate con le osservazioni in diritto che seguono.
L’art. 84 comma 2 del Codice dei contratti, imponendo alle stazioni appaltanti di servirsi esclusivamente di soggetti particolarmente qualificati ed esperti ha codificato il principio, di elaborazione giurisprudenziale, della necessità della composizione eminentemente tecnica della Commissione di gara.
Va però precisato che la legittimità della composizione della Commissione giudicatrice va vagliata in relazione alla complessità dell’oggetto dell’appalto da affidare. E allora sul punto va richiamato un precedente di questa Sezione che il Collegio ritiene condivisibile e dal quale non vi è motivo di discostarsi.
In definitiva, va affermato che il requisito generale dell’esperienza “nello specifico settore cui si riferisce l’oggetto del contratto” deve essere inteso gradatamente e in modo coerente con la poliedricità delle competenze di volta in volta richieste in relazione alla complessiva prestazione da affidare, senza esigere, pertanto, che l’esperienza professionale di ciascun componente copra tutti i possibili ambiti oggetto di gara (T.a.r. Sardegna, Sez. I, 4 giugno 2008, n. 1126 e cfr. T.A.R. Piemonte, II Sez., 22/5/2007 n°2223).
Quindi, la Commissione, unitariamente considerata, deve garantire quel grado di conoscenze tecniche richiesto, nella specifica fattispecie, in ossequio al principio di buon andamento della pubblica amministrazione. Tale garanzia è sicuramente fornita dalla Commissione nella composizione sopra esaminata, tenuto conto che, l’oggetto dell’appalto, come descritto nell’articolo 1 del Capitolato speciale era, pur nella complessità propria di ogni appalto per l’affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani, non caratterizzato da specificità tali da esorbitare dalle multidisciplinari competenze di cui erano sicuramente dotati i membri della Commissione.
Il motivo è, pertanto, infondato.
II.2. E’invece fondato il secondo motivo di ricorso.
Una premessa di metodo è d’obbligo.
Al Collegio non sfugge l’orientamento assolutamente consolidato in giurisprudenza, per cui nell’ambito del sistema di aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le valutazioni tecniche delle commissioni di gara sono espressione di ampia discrezionalità, suscettibili di sindacato solo nei limiti della manifesta illogicità. Tale orientamento è stato più volte fatto proprio da questa Sezione (da ultimo si veda T.A.R. Sardegna, sez. I, 20 febbraio 2012, n. 137). Pertanto è chiaro che le valutazioni delle commissioni di gara relativamente agli aspetti tecnici delle offerte sono espressione di discrezionalità tecnica sindacabile dal giudice amministrativo non attraverso una sostituzione dei giudizi, ma soltanto per manifesta illogicità o per palese travisamento dei fatti alla stregua di elementi oggettivi di riscontro.
Chiarito ciò, è agevole rilevare dall’analisi degli atti di causa e delle motivazioni sulle cui basi la Commissione è giunta alla conclusione di escludere l’offerta della De Vizia Transfer, per mancato raggiungimento della soglia di sbarramento di 40 punti, che esse sono in più punti affette dai vizi denunciati dalla ricorrente.
Invero, in più punti le valutazioni della Commissione si pongono come manifestamente illogiche ed in taluni casi palesemente travisate in punto di fatto proprio alla luce di elementi oggettivi di riscontro.
Di seguito le ragioni.
Se si analizza il verbale di gara n. 11 del 13 aprile 2011 è agevole concludere per la fondatezza di quella parte della censura della ricorrente che evidenzia l’errore della Commissione, laddove essa rileva una riduzione delle frequenze di raccolta del “secco” rispetto a quanto prescritto dal progetto guida e dal capitolato speciale.
E’ vero infatti che a pagina 7 della Relazione tecnica presentata dalla Società De Vizia viene espressamente dichiarato l’impegno di eseguire il servizio secondo tutte le frequenze indicate nella lex specialis di gara. E’ giocoforza concludere che la ricorrente si è impegnata a svolgere nel periodo transitorio, nel centro storico, la raccolta del secco 13 volte alla settimana conformemente a quanto previsto dal capitolato e dal progetto guida.
Le osservazioni della difesa della ricorrente (pagina 10 del ricorso) con le quali si fa notare che la Commissione ha erroneamente ricavato la contestata riduzione della frequenza della raccolta del secco residuo nel centro storico durante il periodo transitorio dalla tabella riportata a pagina 8 della relazione sono condivisibili.
Analizzando la Relazione è agevole concludere che il riferimento all’attuale “metodo di esecuzione” (paragrafo 2.3. della Relazione) doveva indurre a ritenere che la tabella non si riferisse alla frequenza della raccolta bensì al servizio reso “attualmente” dalla De Vizia.
Un punto è però dirimente. La questione avrebbe potuto essere risolta con una semplice richiesta di chiarimenti alla (peraltro unica) ditta partecipante la quale aveva espressamente dichiarato di impegnarsi a rispettare le frequenze della raccolta previste nella lex specialis.
Il Collegio ricorda, che è vero che ai sensi dell’art. 46, d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, i criteri disposti ai fini dell’integrazione documentale possono riguardare esclusivamente documenti incompleti relativi a requisiti di partecipazione, ma non l’offerta; di conseguenza la possibilità d’intervento dell’Amministrazione, inteso a far prevalere la sostanza sulla forma, va considerata finalizzata soltanto ad ottenere chiarimenti in ordine alla documentazione prodotta per sanare eventualmente mere irregolarità formali, ma non può trovare applicazione nel caso in cui l’incompletezza o la mancata chiarezza o la non conformità alle prescrizioni della legge di gara riguardi l’offerta o il progetto tecnici; in caso contrario, infatti, risulterebbe violato il principio della par condicio dei concorrenti mediante l’integrazione o modificazione postuma dell’ offerta, con conseguente incidenza sulla sostanza, e non solo sulla forma (Consiglio Stato , sez. V, 08 febbraio 2011 , n. 846). Ma va osservato che la fattispecie era del tutto peculiare. Da un lato la De Vizia transfer aveva presentato un’offerta del tutto chiara, dall’altro la stessa De Vizia era l’unica offerente, di guisa che in caso di difficoltà da parte della Commissione non era affatto precluso, poiché non si sarebbe violata alcuna par condicio tra concorrenti che non c’erano, richiedere chiarimenti al fine di meglio valutare il progetto dell’unica partecipante alla gara.
L’assegnazione del punteggio relativamente al criterio qualitativo B1 è, in definitiva, fondata su presupposti erronei. Ed è sufficiente l’errore rilevato per inficiare il giudizio, indipendentemente da ulteriori valutazioni che possono essere state fatte dalla Commissione.
In relazione al criterio qualitativo B.1.b. non può che concludersi come sopra.
Il punteggio assegnato si fonda nuovamente sull’erronea considerazione che la Ditta De Vizia avesse operato una riduzione della frequenza della raccolta della carta e del cartone nel periodo transitorio. E ciò sempre per l’equivoco creatosi dalla lettura della tabella a pagina 8 della già citata relazione.
Anche in questo caso l’assegnazione del punteggio è fondata su presupposti erronei.
Resta da esaminare quella parte della censura della ricorrente che contesta la valutazione della offerta tecnica della De Vizia sulla base del criterio qualitativo B.1.d..
Erano previsti 10 punti a disposizione della Commissione che ha assegnato un punteggio pari a zero.
Anche in questo caso, il Collegio non può né intende sostituirsi alle valutazioni effettuate dalla Commissione. Rileva però errori di fatto in cui la medesima è incorsa.
La Commissione ha ritenuto che non tutta la viabilità interessata dai servizi di spazzamento manuale e meccanizzato fosse prevista nel progetto presentato da De Vizia Transfer rilevando la discordanza tra la viabilità prevista nel progetto della De Vizia e quella indicata nel Progetto Guida.
Ma in nessuna parte dell’offerta tecnica di De Vizia si poteva evincere tale volontà di escludere alcune strade. De Vizia non lo ha dichiarato in nessuna parte dell’offerta e pertanto la Commissione non poteva giungere a questa conclusione solo dall’analisi delle Tavole allegate all’offerta tecnica (12.E.1. e 12.E.2.).
Anche in questo caso il giudizio ed il relativo punteggio assegnato si fondano su presupposti erronei in punto di fatto. E tanto basta anche qui per inficiare il giudizio della Commissione a prescindere da ulteriori valutazioni.
Da ultimo, in ordine alla valutazione effettuata relativamente al criterio B.1. per il quale erano a disposizione 7 punti e la Commissione non ne ha attribuito nemmeno uno, si evince dal verbale n. 15 del 19 maggio 2011 che la Commissione ha ritenuto che la società De Vizia non avrebbe previsto nel periodo transitorio alcuni servizi e precisamente il “Centro servizi” e il “Cantiere operativo”.
E anche qui va rilevato l’equivoco creato dalla tabella a pagina 8 della relazione, equivoco che ben avrebbe potuto essere chiarito con una lettura più attenta del complesso dell’offerta tecnica della Ditta ricorrente. Il dubbio per la Commissione che si stessero operando valutazioni su presupposti erronei avrebbe dovuto sorgere solo dalla lettura del Cronoprogramma ufficiale contenuto nella Relazione che menziona tanto il Centro servizi quanto il cantiere operativo.
In definitiva l’attribuzione dei punteggi è stata viziata da travisamenti dei fatti e da illogicità che rendono l’intera valutazione della Commissione affetta dai vizi dedotti dalla ricorrente con il secondo motivo di ricorso che è fondato e determina l’accoglimento dello stesso con conseguente obbligo per l’Amministrazione di riaprire il procedimento dalla fase valutativa.
III. Le spese seguono la regola della soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati ai sensi di quanto esposto in motivazione.
Condanna l’Amministrazione alle spese del presente giudizio che liquida in € 4.000/00 (quattromila/00) oltre I.V.A., C.P.A. e restituzione contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2012 con l’intervento dei magistrati:
Aldo Ravalli, Presidente
Marco Lensi, Consigliere
Gianluca Rovelli, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 05/04/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)