* INQUINAMENTO DEL SUOLO – AGRICOLTURA E ZOOTECNIA – Spandimento di fanghi su terreni agricoli – Xilene – Soglia di 0,5 mg/Kg prevista dal Codice dell’Ambiente – Applicabilità ai fanghi – Esclusione – Normativa speciale – D.Lgs. n. 99/1992 – Organici aromatici – Assenza di specifiche disposizioni – Valori soglia previsti dal d.lgs. n. 152/2006 – Riferimento al terreno – Applicazione ai fanghi – Possibilità – Esclusione – Concetto di sito – Toluene e xilene – Capacità inquinamente – Affinità – Inquinanti – Concentrazione ritenuta ammissibile a livello scientifico/regolamentare – Invocabilità del principio di precauzione – Esclusione.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Sardegna
Città: Cagliari
Data di pubblicazione: 5 Giugno 2012
Numero: 562
Data di udienza: 23 Maggio 2012
Presidente: Ravalli
Estensore: Flaim
Premassima
* INQUINAMENTO DEL SUOLO – AGRICOLTURA E ZOOTECNIA – Spandimento di fanghi su terreni agricoli – Xilene – Soglia di 0,5 mg/Kg prevista dal Codice dell’Ambiente – Applicabilità ai fanghi – Esclusione – Normativa speciale – D.Lgs. n. 99/1992 – Organici aromatici – Assenza di specifiche disposizioni – Valori soglia previsti dal d.lgs. n. 152/2006 – Riferimento al terreno – Applicazione ai fanghi – Possibilità – Esclusione – Concetto di sito – Toluene e xilene – Capacità inquinamente – Affinità – Inquinanti – Concentrazione ritenuta ammissibile a livello scientifico/regolamentare – Invocabilità del principio di precauzione – Esclusione.
Massima
TAR SARDEGNA, Sez.1^ – 5 giugno 2012, n. 562
INQUINAMENTO DEL SUOLO – AGRICOLTURA E ZOOTECNIA – Spandimento di fanghi su terreni agricoli – Xilene – Soglia di 0,5 mg/Kg prevista dal Codice dell’Ambiente – Applicabilità ai fanghi – Esclusione.
Il valore soglia di 0,5 mg./Kg individuato dal Codice della Ambiente (152/2006), specificamente per lo “xilene” (voce n. 23 della Tabella), si riferisce unicamente ai “terreni” (siti) e non può essere applicato anche ai “fanghi”.
Pres. Ravalli, Est. Flaim – S. s.r.l. (avv. Flai) c. Comune di Dorgali (avv.ti Spanu e Mula), Provincia di Nuoro (avv. Puledda), ARPAS Sardegna (avv. Loche) e altri (n.c.)
INQUINAMENTO DEL SUOLO – AGRICOLUTRA E ZOOTECNIA – Spandimento di fanghi su terreni agricoli – Normativa speciale – D.Lgs. n. 99/1992 – Organici aromatici – Assenza di specifiche disposizioni – Valori soglia previsti dal d.lgs. n. 152/2006 – Riferimento al terreno –Applicazione ai fanghi – Possibilità – Esclusione – Concetto di sito.
La normativa “propria” in materia di utilizzazione di fanghi in agricoltura è quella contenuta nel Decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 99 “Attuazione della direttiva 86/278/CEE concernente la protezione dell’ambiente, in particolare del suolo, nell’utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura”. Tale D.Lgs. n. 99 del 1992 non contiene però specifiche disposizioni in materia di “organici aromatici” (le tabelle contemplano solo i limiti per i “metalli pesanti”). Nella normativa più recente (Codice ambiente 152/2006) esistono invece valori soglia per “organici aromatici”, ma riferiti al “suolo” (come tali non direttamente applicabili ai “fanghi”), con differenziazioni in base alla diverse “destinazioni” delle aree. L’applicazione al fango degli indici previsti per il suolo non è corretta, trattandosi di due concetti ben diversi e non equivalenti. Il valore sul “sito” è infatti quello che scaturisce dopo la spargimento del “fango”, con miscelazione del terreno, aratura e distribuzione.
Pres. Ravalli, Est. Flaim – S. s.r.l. (avv. Flai) c. Comune di Dorgali (avv.ti Spanu e Mula), Provincia di Nuoro (avv. Puledda), ARPAS Sardegna (avv. Loche) e altri (n.c.)
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Toluene e xilene – Capacità inquinamente – Affinità.
Avendo il legislatore nazionale previsto <la medesima> “soglia limite” per <toluene> e per <xilene> (0,5 mg./kg.), nella tabella “suoli” (allegata al Codice dell’Ambiente), l’analogia/affinità (come capacità inquinante) fra le 2 sostanze organiche inquinanti può essere affermata; di conseguenza, può essere applicato il limite/soglia, specificamente individuato dalle Regioni (Emilia Romagna e successivamente Sardegna) per l’utilizzo di “fanghi in agricoltura” (per “toluene e affini”), anche allo paraxilene (500 mg./kg.)
Pres. Ravalli, Est. Flaim – S. s.r.l. (avv. Flai) c. Comune di Dorgali (avv.ti Spanu e Mula), Provincia di Nuoro (avv. Puledda), ARPAS Sardegna (avv. Loche) e altri (n.c.)
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Inquinanti – Concentrazione ritenuta ammissibile a livello scientifico/regolamentare – Invocabilità del principio di precauzione – Esclusione.
Il principio di precauzione può essere invocato quando effettivamente si riscontrino potenziali dubbi sulla tossicità, non invece quanto la concentrazione di una sostanza è ritenuta sicura a livello scientifico/regolamentare.
Pres. Ravalli, Est. Flaim – S. s.r.l. (avv. Flai) c. Comune di Dorgali (avv.ti Spanu e Mula), Provincia di Nuoro (avv. Puledda), ARPAS Sardegna (avv. Loche) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR SARDEGNA, Sez.1^ – 5 giugno 2012, n. 562SENTENZA
TAR SARDEGNA, Sez.1^ – 5 giugno 2012, n. 562
N. 00562/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00403/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 403 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
SHIFT Srl, rappresentata e difesa dall’avv. Massimo Lai, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Alagon N. 1;
contro
-COMUNE DI DORGALI in Persona del Sindaco P.T., rappresentato e difeso dagli avv. Maria Teresa Spanu, Franca Mula, con domicilio eletto presso avv. Pier Paola Pili in Cagliari, piazza Repubblica N.22;
-PROVINCIA DI NUORO in Persona del Presidente, rappresentata e difesa dall’avv. Andrea Puledda, con domicilio eletto presso avv. Gabriele Sette in Cagliari, via Pessina N. 13;
-ARPAS SARDEGNA, rappresentata e difesa dall’avv. Michelino Loche, con domicilio eletto presso Segreteria T.A.R. Sardegna in Cagliari, via Sassari N.17;
-Abbanoa Spa, non costituita;
-Regione Sardegna in Persona del Presidente P.T., non costituita;
nei confronti di
Isalle Orrule Coop., non costituita;
per l’annullamento
CON IL RICORSO PRINCIPALE:
– dell’ordinanza contingibile ed urgente del sindaco del Comune di Dorgali n. 7 del 16.3.2010, con la quale è stato ordinato alla società Shift srl di sospendere, in via cautelativa, le operazioni di spandimento dei fanghi provenienti da impianti autorizzati sui terreni dell’azienda agricola Soc. Coop. Isalle Orule, sita in agro di Dorgali;
– delle note dell’ARPAS prot. n. 2010/8159 del 12.3.2010 e prot. n. 2010/8566 del 17.3.2010, con le quali è stato comunicato che i fanghi provenienti dal depuratore consortile di Ottana sono da considerarsi “possibile fonte di inquinamento”;
– della determinazione del Dirigente del Settore Ambiente della Provincia di Nuoro, prot. n. 944 del 31.3.2010, recante il divieto all’utilizzo in agricoltura dei fanghi provenienti dall’impianto di depurazione di Ottana, e della relativa nota di trasmissione prot. 9030 dell’1.4.2010;
– di ogni altro atto presupposto , consequenziale o connesso, comprese, per quanto possa occorrere, il verbale ARPAS n. 164 dell’11.3.2010, le note ARPAS prot. n. 2010/10486 del 2.4.2010 e prot. 2010/10532 del 6.4.2010 e la nota del Comune di Dorgali prot. n. 6656 del 20.4.2010,
e, con i MOTIVI AGGIUNTI depositati il 26 maggio 2010,:
– della successiva ordinanza contingibile ed urgente del Sindaco del Comune di Dorgali n. 16 del 7.5.2010, recante “rettifica” dell’ordinanza sindacale di sospensione spandimento fanghi n. 7 del 16.03.2010, CON LIMITAZIONE DELL’IMPOSTO DIVIETO AI SOLI fanghi provenienti dal depuratore consortile di Ottana;
– di ogni altro atto presupposto , consequenziale o connesso, comprese, per quanto possa occorrere, la nota comunale prot. n. 7844 del 7.5.2010 e la nota dell’ ARPAS prot. n. 2010/13432 del 16.03.2010.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Dorgali in Persona del Sindaco P.T. e di Provincia di Nuoro Presidente e di Arpas Sardegna;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 maggio 2012 il Consigliere dott. Grazia Flaim e uditi per le parti i difensori avv.ti Lai per la ricorrente, Mula per il Comune di Dorgali, Puledda per la Provincia e Loche per l’Arpas;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I) Con ricorso notificato il 6.5.2010 e depositato il 13./5 è stata impugnata la prima ordinanza sindacale contingibile ed urgente (divieto spandimento fanghi da depurazione in agricoltura), formulando le seguenti censure:
Violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 4 del D. Lgs. n. 99/1992 e dei relativi allegati, della deliberazione del comitato interministeriale 27/7/1984, nonché dell’articolo 127 e dell’allegato 5 al titolo V del D. Lgs. n. 152/2006 – error iuris – errore di fatto e sui presupposti – difetto di istruttoria – illogicità e ingiustizia manifeste.
II) Con i PRIMI MOTIVI AGGIUNTI, notificati il 11.5.2010 e depositati il 26/5, parte ricorrente ha impugnato anche la seconda ordinanza (limitativa), riproponendo i medesimi motivi di censura, esposti con il ricorso principale.
III) Con i SECONDI MOTIVI AGGIUNTI, notificati il 17.6.2010 e depositati il 29/6, ha ampliato i motivi, integrando con:
-eccesso di potere per contraddittorietà con l’autorizzazione provinciale n. 591 del 14.3.2006 (rilasciata dalla provincia al depuratore consortile), che ammette la presenza del paraxilene nelle acque di scarico (e quindi nei fanghi) – tracce di paraxilene nei reflui sarebbe da considerarsi normale.
E’ stata depositata in giudizio una ampia consulenza tecnica, redatta dal Prof. Viola, per conto della ricorrente, ove si sostiene sia l’analogia fra le 2 sostanze (“paraxilene” e “toluene”) sia la compatibilità dell’utilizzo di fanghi in agricoltura in caso di presenza di “toluene” entro la soglia di concentrazione (nei fanghi) di 500 mg./Kg., come già espressamente disciplinato nella Regione Emilia Romagna (dal 2007).
Si sono costituite in giudizio:
-Arpas,
-Comune di Dorgali,
-Provincia di Nuoro.
Tutte hanno chiesto il rigetto del ricorso. In particolare le difese del Comune e dell’Arpas hanno sostenuto che in materia doveva essere applicato, nel dubbio (in caso di incertezza scientifica), il principio di “precauzione” (art. 3 ter D.Lgs. 152/2006).
Con ordinanza n. 345 del 7.7.2010 la domanda cautelare è stata accolta, con la seguente motivazione:
“Considerato che le ordinanze contingibili ed urgenti impugnate possono essere assunte solo ove sia effettivamente riscontrato un pericolo per la salute pubblica;
rilevato che le analisi che sono state compiute sono state effettuate direttamente sui fanghi e non sui terreni;
constatato che la difesa della ricorrente ha provveduto a depositare in giudizio (il 15.6.2010) specifiche analisi compiute sia su terreni trattati con i fanghi in questione che su terreni non trattati con fanghi (docc. 19 e 20), le quali non sono state né smentite nè contestate dalla difesa delle 3 Amministrazioni convenute in giudizio;
rilevato che da tali analisi non risultano sconfinamenti del limite di rilevabilità (n.r.);
vista la relazione del consulente di parte depositata in giudizio (prof. Ing. Antonio Viola) che conclude escludendo in modo assoluto che i fanghi (con la concentrazione di 2,54 mg/Kg.ss) possano considerarsi “possibili fonti di inquinamento”, come ritenuto invece dall’Amministrazione, in quanto ritiene applicabile, anche per il paraxilene, il valore soglia di 500 mg./Kg.ss (per il simile toluene) assunto dalla regione Emilia Romagna nel <Programma di qualità dei fanghi di depurazione utilizzati in agricoltura> derivanti dagli impianti di trattamento dei reflui (delibera 550/2007);
con sospensione delle ordinanze sindacali contingibili ed urgenti che impongono il divieto di utilizzazione in agricoltura dei fanghi in questione, salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti sulla base di nuove analisi e riscontri attualizzati.”
**
In vista dell’udienza di merito è stata depositata in giudizio, dal Comune di Dorgali (il 12.4.2012), una consulenza del Dott. Agr. Merella Roberto che conclude in modo dubitativo, affermando “quale studio scientifico avvalora la tesi che concentrazioni nei fanghi di p-xilene di 2,54 mg./Kg di sostanza secca non superino una volta interrati nel suolo tale limite (0,5 mg./Kg ss)?”.
Tutte le parti hanno controdedotto e replicato con memorie.
All’udienza del 23 maggio 2012 il ricorso è stato spedito in decisione.
DIRITTO
La ricorrente società Shift srl è titolare di autorizzazione per l’attività di utilizzo in agricoltura di fanghi biologici provenienti da impianti di depurazione (cfr. ordinanza commissariale n. 1/10406 del 15.4.2008 RAS – rinnovo triennale).
L’impianto di Ottana è una struttura ordinaria di depurazione (non abilitata/autorizzata al “trattamento” di rifiuti contenenti p-xilene).
In data 8.1.2010 nello stabilimento Equipolymers di Ottana avveniva un incidente (a causa di rottura di una tubazione) con consistente sversamento di paraxilene (sostanza utilizzata nel ciclo produttivo di quell’industria) nel terreno.
Venivano subito attivati in loco gli interventi urgenti di bonifica e di asporto del terreno coinvolto (con stoccaggio e trasporto in discarica autorizzata del materiale).
A distanza di circa 2 mesi (nell’ambito di controlli disposti dalla polizia giudiziaria) venivano compiute analisi sui fanghi di depurazione (precisamente l’ 11.3.2010, in azienda agricola), che evidenziavano la presenza di “paraxilene” nel valore di 2,54 mg./kg. (concentrazione nel “fango”).
L’ARPAS segnalava , con propria nota del 12.3.2010, che tale dato poteva essere indicativo di una “possibile fonte di inquinamento”.
In particolare, secondo l’ARPAS, il fango poteva essere fonte di inquinamento in relazione al rilevato sconfinamento della soglia di 0,5 mg./kg., cioè applicando il valore/limite che il Codice per l’ambiente (D.Lgs. 152/2006) contempla per i “terreni” verdi.
Conseguentemente, con una prima Ordinanza contingibile ed urgente il Sindaco di Dorgali n. 7 del 16.3.2010: sospendeva nel proprio territorio agricolo ogni atto di spandimento di fanghi da depurazione, rilevando un sussistente pericolo nella loro utilizzazione in agricoltura.
Anche il Dirigente del Settore Ambiente della Provincia di Nuoro assumeva una determinazione, prot. n. 944 del 31.3.2010, recante il divieto all’utilizzo in agricoltura dei fanghi provenienti dall’impianto di depurazione di Ottana (destinatario il Consorzio industriale), fino al completamento della bonifica delle aree dove si era sviluppato l’incidente.
Successivamente, con una seconda ordinanza n. 16 del 7.5.2010 (in rettifica della precedente) il Sindaco di Dorgali limitava la sospensione dello spandimento ai soli fanghi provenienti da impianti di depurazione siti nell’area industriale di Ottana;
(la seconda ordinanza è stata impugnata con i motivi aggiunti).
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Per decidere la controversia il Collegio deve analizzare innanzitutto i presupposti normativi e scientifici (in particolare le “soglie” di riferimento) in base ai quali l’ARPAS ha ritenuto sussistere un rischio potenziale nell’utilizzo in agricoltura dei fanghi; fanghi che avevano rivelato la presenza di “paraxilene” nella concentrazione di 2,54 mg./Kg. (unica campionatura).
L’ARPAS nella nota succitata del 12.3.2010 (comunicazione al Corpo Forestale):
– fa riferimento al D.Lgs. 27.1.1992 n. 99, specifico in materia di fanghi, richiamando l’art.3 comma 1 lett. C; e l’art 4 commi 1 e 2;
-ritiene che il valore rilevato superi la soglia contenuta nel D.Lgs. 152/2006, Codice Ambiente, (Tab. 1 colonna A allegato 5 parte IV Titolo V ) per i “siti ad uso verde pubblico privato residenziale”: 0,5 mg/Kg.(cioè soglia individuata per il terreno).
Sono state depositate in giudizio 2 consulenze tecniche:
*una per sostenere le tesi di parte ricorrente, redatta dal prof. ing. Antonio Viola (dell’Università di Cagliari), ove si sostiene, in estrema sintesi,:
– l’utilizzabilità e l’analogia del parametro “toluene” anche per il “paraxilene”;
-l’applicabilità, in materia di utilizzazione di fanghi da depurazione in agricoltura, della soglia/limite (nei fanghi) di 500 mg./Kg. per il toluene/paraxilene;
– il valore rilevato, nel caso di specie, nel fango, di 2,54 mg./Kg. di paraxilene non poteva essere ritenuto un dato di potenziale pericolosità;
*un’altra consulenza è stata prodotta recentemente in giudizio, per sostenere le tesi del Comune di Dorgali, redatta dal dott. Agronomo Roberto Merella, il quale invece ritiene, in estrema sintesi:
– che le due sostanze (toluene/paraxilene) sono diverse e come tali non possono essere equiparate;
– che non si può escludere che un fango con un valore di paraxilene di 2,54 mg./Kg. possa, una volta interrato, determinare uno sconfinamento della soglia suoli dello 0,5 mg./Kg..
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Preliminarmente il Collegio ritiene di puntualizzare un primo dato di estremo rilievo nell’analisi della fattispecie giuridica:
il valore soglia (di 0,5 mg./Kg.) richiamato dall’Amministrazione (Arpas) e individuato dal Codice della Ambiente (152/2006), specificamente per lo “xilene” (voce n. 23 della Tabella), si riferisce unicamente ai “TERRENI” (siti) e non può essere applicato anche ai “FANGHI”.
Trattandosi di due concetti ben diversi e non equivalenti, i valori (e le soglie da considerare per l’uno e per l’altro) non sono indifferentemente applicabili.
Il valore sul “sito” è quello che scaturisce dopo la spargimento del “fango”, con miscelazione del terreno, aratura e distribuzione. Conseguentemente i valori/soglia dell’uno e dell’altro non possono essere confusi.
Non è quindi corretto utilizzare la soglia (individuata dal legislatore) per il “terreno” anche al “fango” (materiale da distribuire sul terreno).
Autonoma normativa nazionale “specifica”, che regolamenta l’utilizzo dei FANGHI di depurazione in Agricoltura, è contenuta nel D. Lgs. 99/1992 (recepimento della Direttiva 86/278/CEE).
Tale decreto però ha previsto solo dei limiti (soglie massime) per i “metalli pesanti”;
e non ci sono riferimenti per i microinquinanti “organici” (PCDD/F -diossine e furani, IPA, PCB etc.), come sono toluene e paraxilene (a differenza di quanto prevede il Codice dell’ambiente per il terreno).
Il legislatore, in sostanza, non ha ritenuto necessario individuare valori/soglia di p-xilene nei “fanghi di depurazione” per l’utilizzo in agricoltura.
Il D.Lgs. 99/1992 (normativa specifica in materia) stabilisce solo i limiti per i “metalli pesanti” (cfr. All I A).
Peraltro occorre evidenziare che “parametri e limiti integrativi “sono stati poi introdotti, per i “fanghi”, dalle singole Regioni.
La competenza delle Regioni (in materia di fanghi per l’agricoltura) è stata fissata all’art. 6 del D. Lgs. 99/1992, con facoltà di introduzione di “limiti ulteriori” e condizioni di utilizzazione in agricoltura dei fanghi.
Per quanto qui interessa assume rilievo la specifica disciplina introdotta in materia (fanghi in agricoltura) per il “toluene” (sostanza organica affine al p.xilene).
Innanzitutto in ordine all’ “affinità/analogia” il Collegio la ritiene ammissibile, considerando che:
è lo stesso codice dell’Ambiente nella tabella per i “siti” che stabilisce le <medesime soglie massime> sia per il “toluene” che per lo “xilene” (cfr. nn. 22 e 23) di 0,5 mg./Kg. per siti verdi
e di 50 mg./Kg. per i siti industriali.
In questo senso, se il legislatore ha parificato le due sostanze (per le soglie sui terreni), risulta per tabulas che la tipologia dell’inquinante può essere sostanzialmente ritenuta del tutto affine.
L’aver previsto la medesima soglia di riferimento (0,5 mg./Kg., per i siti) per le 2 sostanze implica che le disposizioni regionali dettate in materia di fanghi per il “toluene” possano essere considerati parimenti utili anche come limite/soglia per il “p.xilene”.
Sotto tale profilo è condivisibile quanto affermato e sostenuto nella consulenza del Prof. Viola.
E per tale sostanza (“toluene”) le Regioni, con delibere della giunta regionale, hanno individuato un limite “specifico” propriamente applicabile ai <fanghi da utilizzare in agricoltura> definito nella soglia massima dei 500mg./Kg. .
E tale valore è stato definito in evidente diretta correlazione alle modalità ed ai “quantitativi dei fanghi utilizzabili per ettaro” (quantum di distribuzione massima sul terreno) disciplinati secondo criteri e proporzioni ben definiti nella normativa regolamentare regionale.
Tale dato (500 mg./Kg. per il toluene nel “fango”) lo si rinviene, omogeneo, sia (prima) nella delibera della G.R. Emilia Romagna del 2007 (già citata nell’ordinanza cautelare), che (poi), dal settembre 2010, con la delibera GR della regione Sardegna n. 32/71 del 15/9/2010, sempre in materia di integrazione della disciplina dei fanghi in agricoltura (in precedenza, alivello di Regione Sardegna, vi erano gli “indirizzi 2005-06” che non prevedevano limiti particolari per gli organici). La delibera della regione Sardegna del 2010, pur essendo stata assunta successivamente ai fatti in questione ed ai provvedimenti qui impugnati, assume comunque rilievo (indicativo e confermativo) della “diversità strutturale” della soglia individuata per un “sito” o per un “fango” (e quindi della erroneità della premessa stessa da cui si è partiti nel sostenere la pericolosità dei fanghi da parte dell’Arpas).
Nella delibera della GR Sardegna del 15.9.2010, a pag. 28/38, la “Tabella A 5 – Composti aromatici”, individua per il <TOLUENE E COMPOSTI CON EQUIVALENTI LIMITI DI TOSSICITÀ> (e quindi sotto tale profilo ammette espressamente l’equivalenza con altre sostanze organiche analoghe) è stato quantificato il “Parametro Valore Limite” di “≤ 500 mg/kg SS” (cioè quello stesso limite applicato e già vigente in Emilia Romagna dal 2007, indicato e invocato in ricorso come elemento significativo “specifico” di non pericolosità per l’utilizzo dei fanghi in agricoltura).
Considerato che il dato presupposto è il campione analizzato dall’ARPAS (di 2,54 mg./Kg) che si riferisce ai “fanghi” (e non al terreno/sito), il valore soglia utilizzabile come “limite” (come indicatore del rischio potenziale di inquinamento) non poteva essere quello dello sconfinamento del limite dell 0.5 mg./Kg., di cui alla Tabella allegata al Codice dell’Ambiente 152/2006 (proprio e specifico del terreno).
E in materia di “fanghi” (in mancanza di disposizioni specifiche del legislatore nazionale), l’appropriato riferimento, in termini di sussistenza o meno della pericolosità, doveva essere reperito aliunde.
Non è condivisibile la tesi (sostenuta dalla difesa del Comune) che se una sostanza non è disciplinata il valore non può che essere pari a “zero”.
Nel caso di specie l’indicazione scientifica dei 500 mg/kg –a prescindere dalla valenza territoriale- doveva essere ritenuta affidabile e congrua, posto che sussiste una considerazione scientifica/amministrativa che il fango può presentare una concentrazione di toluene/paraxilene fino a tale limite (trattandosi di prodotto da spargere e distribuire sul terreno).
Le due soglie sono molto diverse (500 e 0,5 -molto superiore la prima per il fango rispetto alla soglia imposta al terreno-), in quanto si presuppone una attività di miscelazione (nel rispetto di determinate proporzioni e quantitativi di materiale), che consente di ricondurre e ristabilire i valori massimi sul terreno, una volta distribuito il fango.
Come si è già evidenziato la regolamentazione dei fanghi in agricoltura impone modalità, cautele e anche “limiti quantitativi” di distribuzione; il che implica (nella sua costruzione complessiva) che la miscelazione del materiale con il terreno agricolo debba poi mantenersi al di sotto della soglia individuata per i terreni.
Nel caso di specie l’applicazione di una soglia/limite specifica propria dei “siti” è stata sostanzialmente direttamente applicata ai “fanghi”, compiendo una valutazione sostanzialmente inappropriata ed eccessivamente cautelativa.
Il rilievo tecnico svolto a monte (analisi del fango, con applicazione della soglia limite per il terreno) ha determinato l’ illegittimità delle decisioni conseguenti che su tale valutazione ipotetica (possibile fonte di inquinamento) si sono fondate.
L’indicazione fornita dall’ARPAS di potenziale inquinamento, sulla base della quale il Comune ha agito con l’adozione delle due ordinanze contingibili ed urgenti e la Provincia con la determinazione dirigenziale, con le quali sono stati imposti i divieti di utilizzazione dei fanghi, non trova appropriato ed adeguato riscontro nel dato tecnico utilizzato e sotteso (utilizzo soglia “siti” applicata ai “fanghi”).
Sono state depositate in giudizio (dalla ricorrente) anche analisi (private) compiute (prelievo del 15.5.2010) su terreni “trattati con fanghi” e “non trattati con fanghi”, dove –in entrambe i casi- non è rilevabile la presenza dello xilene (“n.r.”), pur con un limite di rilevabilità < 5 microgr/kg. t.q.
Peraltro tale dato è stato contestato in corso di giudizio dalle controparti che sostengono che i fanghi in questione non sarebbero stati, in realtà, effettivamente distribuiti sui terreni (in quanto fermati prima). Non essendovi dati certi sul punto e non trattandosi di analisi disposte dagli enti pubblici (né risultano verbali dettagliati in ordine alle modalità di prelievo e sui quantitativi di fanghi distribuiti) il Collegio ritiene di non poter fondare la propria decisione (anche) su tale ulteriore elemento.
Non può essere neppure utilizzato il dato fornito dalla difesa della ricorrente nell’ultima memoria del 20.4.2012 ove si segnala la recente individuazione da parte dell’Autorità di bacino dei valori limite per lo scarico nel fiume Tirso (decisione pubblicata in BURAS 5.4.2012) : in tale atto la soglia di concentrazione per il paraxilene è sì di max 367, ma tale valore è espresso in microgrammi (mi greco) e non in milligrammi (ed è quindi pari a 0,367 mg/Kg). Di conseguenza tale elemento non fornisce alcun sostegno alla tesi della ricorrente (posto che il campione esaminato segnala la presenza di 2,54 mg./Kg di paraxilene).
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In sintesi, riassumendo, la normativa “propria” in materia di utilizzazione di fanghi in agricoltura è quella contenuta nel Decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 99 “Attuazione della direttiva 86/278/CEE concernente la protezione dell’ambiente, in particolare del suolo, nell’utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura”.
L’art. 3 stabilisce che:
“È ammessa l’utilizzazione in agricoltura dei fanghi indicati all’art. 2 solo se ricorrono le seguenti condizioni:
a) sono stati sottoposti a trattamento;
b) sono idonei a produrre un effetto concimante e/o ammendante e correttivo del terreno;
c) non contengono sostanze tossiche e nocive e/o persistenti, e/o bioaccumulabili <in concentrazioni dannose per il terreno, per le colture, per gli animali, per l’uomo e per l’ambiente in generale>.”
Il successivo art. 4 (rubricato “divieti” ) stabilisce che :
1. È vietata l’utilizzazione dei fanghi sui terreni agricoli se non ricorrono le condizioni previste dall’art. 3.
2. È vietata l’utilizzazione dei fanghi tossici e nocivi in riferimento alle sostanze elencate nell’allegato al decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1982, n. 915, con le concentrazioni limite stabilite nella delibera del 27 luglio 1984, anche se miscelati e diluiti con fanghi rientranti nelle presenti disposizioni (trattasi della delibera del comitato interministeriale del 27/07/1984 recante “disposizioni per la prima applicazione dell’articolo 4 del D.P.R. 10 settembre 1982 n. 915, concernente lo smaltimento dei rifiuti”).
Tale D.Lgs. n. 99 del 1992 non contiene però specifiche disposizioni in materia di “organici aromatici” (le tabelle contemplano solo i limiti per i “metalli pesanti”).
Nella normativa più recente (Codice ambiente 152/2006) esistono invece valori soglia per “organici aromatici”, ma riferiti al “suolo” (come tali non direttamente applicabili ai “fanghi”), con differenziazioni in base alla diverse “destinazioni” delle aree.
In particolare l’ ALLEGATO 5 al Titolo V del D.Lgs. 3 aprile 2006, n.152 “Norme in materia ambientale” (Codice dell’ambiente) prevede la “Concentrazione soglia di contaminazione nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee in relazione alla specifica destinazione d’uso dei siti”.
La Tabella 1 prevede valori limite di “Concentrazione soglia di contaminazione nel <suolo> e nel sottosuolo riferiti alla specifica destinazione d’uso dei siti da bonificare”.
In questa “Tabella” è stato individuato <lo stesso valore- soglia> sia per lo “Xilene” che per il “Toluene”:
il Valore soglia per “terreni” (Siti ad “USO VERDE pubblico, privato e residenziale”) è di 0,5 mg./kg.;
(per i Siti ad uso Commerciale e industriale viene invece individuato il superiore limite di 50 mg./kg., sia per “Xilene” che per “Toluene”).
Con individuazione della “soglia complessiva”, per gli aromatici organici, rispettivamente di 1 (per le aree residenziali) e di 100 (per le aree industriali).
Questo limite previsto per i suoli (0,5 mg./kg.) è stato impropriamente applicato dall’Arpas, nel caso in esame, ritenendo che i “fanghi”, avendo una concentrazione superiore di paraxilene potessero essere “possibile fonte di inquinamento” (nei fanghi era stata rinvenuta la concentrazione dello 2,54 mg./kg).
Ma l’applicazione di tale indice (0.5 mg./kg) al “fango” e non al “suolo” non è corretta, essendo il fango materiale da distribuire sul terreno (è, poi, il terreno, incorporato il fango, che deve mantenersi al di sotto della soglia prevista dello 0,5 mg./kg. ).
Il Collegio ritiene in definitiva che:
-avendo il legislatore nazionale previsto <la medesima> “soglia limite” per <toluene> e per <xilene> (0,5 mg./kg.), nella tabella “suoli” (allegata al Codice dell’Ambiente), l’analogia/affinità (come capacità inquinante) fra le 2 sostanze organiche inquinanti possa essere affermata;
-di conseguenza può essere applicato il limite/soglia, specificamente individuato dalle Regioni per l’utilizzo di “fanghi in agricoltura” (per “toluene e affini”), anche allo paraxilene (500 mg./kg.);
-per l’effetto la valutazione di potenziale inquinamento (che verrebbe prodotto da fanghi aventi una concentrazione di 2,54 mg./kg. di paraxilene e di 0,059 mg./Kg.di toluene) compiuta dalle Amministrazioni resistenti, risulta impropria e inadeguata e non coerente con la normativa di settore, non potendo sostenersi scientificamente che i fanghi contengano “sostanze tossiche e nocive e/o persistenti, e/o bioaccumulabili in concentrazioni dannose per il terreno, per le colture, per gli animali, per l’uomo e per l’ambiente in generale” (art. 3 D. Lgs., n. 99 del 1992);
-è risultato infatti che, specificamente, in agricoltura i fanghi sono utilizzabili (secondo i criteri, modi e quantitativi disciplinati specificamente e dettagliatamente) se non superano il limite di 500 mg./Kg. per il <toluene e composti con equivalenti limiti di tossicità>, valore/soglia introdotta dalle Regioni (prima Emilia Romagna, nel 2007, e poi anche in Sardegna, nel 2010).
Lo studio e l’individuazione come congrua di tale parametro massimo (500 mg./Kg) implica che, rispettando le quantità massime di distribuzione del fango “per ettaro di terreno” (cfr. pag. 7 delle disposizioni Regionali Sardegna 2005-06, doc. 11, fascicolo Arpas), variabile dalle 2,5 t. alle 7,5 t. (in base alle diverse tipologie del terreno), la sostanza (Toluene/xilene) verrà sostanzialmente distribuita e diluita in modo da consentire, dopo l’operazione di spargimento dei fanghi, il contenimento entro la soglia limite della sostanza sul terreno (0,5 mg./Kg.).
Il principio di precauzione (ampiamente richiamato dal Comune di Dorgali e dall’Arpas) è sì in generale condivisibile, ma può essere invocato quando effettivamente si riscontrino potenziali dubbi sulla tossicità. Se la concentrazione invece è tale (come in questo caso) che è ritenuta idonea, a livello scientifico/regolamentare, a consentirne l’utilizzo, come fango in agricoltura, la preoccupazione è sfornita di adeguato sostegno.
Nel caso di specie la sussistenza di specifica normativa in materia di fanghi (come già recepito nell’ordinanza di sospensiva), con valori/soglie autonomi, in altra Regione (ma indicativa della loro oggettiva utilizzabilità, nello specifico), e poi recepito anche dalla stessa Regione Sardegna (con lo stesso valore/soglia di 500 mg./Kg.), non poteva determinare l’impedimento/divieto dell’utilizzo dei fanghi con essa compatibili.
Né, si ribadisce, poteva applicarsi la soglia del codice dell’ambiente (propria del “terreno”), al “fango”.
La ricostruzione tecnica operata, con utilizzo di specifici elementi normativi e scientifici, consente di pervenire alla conclusione che non poteva essere considerato dannoso/pericoloso l’utilizzo in agricoltura di un “fango” avente una concentrazione di toluene/xilene di 2.54 mg./Kg., cioè di molto inferiore rispetto all’individuata soglia “specifica” per “l’utilizzo dei fanghi da depurazione in agricoltura” di 500 mg./kg.
Si evidenzia infine che a livello europeo, per i fanghi da utilizzare in agricoltura, in merito agli IPA (idrocarburi policiclici aromatici), il terzo draft di un documento di lavoro europeo, redatto per predisporre la modifica della Direttiva Comunitaria 86/278/CEE (ancora in fase di elaborazione), ha previsto –in sede di proposta-, ai fini di aumentare la tutela del suolo, l’introduzione dei seguenti limiti per i “microinquinanti Organici” (si riporta per intero la tabella):
Tab. 4. “Proposta di limiti per i “MICROINQUINANTI ORGANICI” per l’utilizzo dei fanghi di depurazione in agricoltura del 3° draft di revisione della Direttiva 86/278/CEE, del 27/04/2000”:
Composto organico Unità di misura Valori limite:
AOX6 mg/kg s.s. 500
LAS7 mg/kg s.s. 2600
DEHP8 mg/kg s.s. 100
NPE9 mg/kg s.s. 50
IPA mg/kg s.s. 6.
Ciò al fine di dimostrare che i valori individuati per i “fanghi” sono estremamente diversi rispetto ai valori propri dei “suoli”.
In conclusione il ricorso va accolto, con annullamento dei tre atti impugnati di divieto di utilizzo dei fanghi in agricoltura (2 del Comune e 1 della Provincia), non potendo riscontrarsi un effettivo elemento di possibile inquinamento e/o tossicità (in quella concentrazione, nel fango, di 2,54 mg./Kg. di p.xilene e di 0,059 mg./Kg.di toluene).
Le Amministrazioni hanno valutato sussistente un presunto rischio di inquinamento per l’ambiente (nell’utilizzo del fango) applicando un valore proprio del suolo, e come tale non trasponibile direttamente al fango.
Peraltro si segnala l’opportunità (anche pro futuro) di compiere una “pluralità” di selezioni di prodotto (per effettuare le analisi di rito) al fine di testare in modo più ampio ed approfondito lo stato del materiale analizzato (nel caso di specie risulta effettuato un unico campione).
Ciò al fine di campionare con maggiore sicurezza le caratteristiche reali del fango da depurazione, specie a seguito di gravi incidenti di sversamento/inquinamento (come in questo caso è avvenuto, peraltro a distanza di 2 mesi).
L’effettuazione di un unico prelievo (come è stato compiuto in questo caso) risulta insufficiente e inadeguato rispetto agli ingenti quantitativi di prodotto da utilizzare, che dovrebbe essere più diffusamente campionato per attestarne le caratteristiche.
Soprattutto quando, come in questo caso, il presupposto doveva essere la verifica (tempestiva) degli effetti di un incidente extra-ordinem di perdita di materiale inquinante.
L’effettuazione di “una pluralità” di campionature dei fanghi (da utilizzare in agricoltura), eviterebbe possibili margini di errore.
Inoltre sarebbe stato consigliabile compiere le analisi sui fanghi (per verificare la concentrazione del paraxilene) fin dall’origine (cioè a livello di produzione dei fanghi nel depuratore), anziché procedere all’ analisi dei fanghi dopo il trasporto in azienda agricola.
Con verifica immediata della conformità dei parametri “propri” della disciplina di settore, prima di mettere in circolazione, sul territorio, il fango.
In conclusione il ricorso va accolto.
In considerazione della peculiarità del caso e del non facile orientamento normativo (e della non ancora vigenza a livello regionale del parametro già applicato in Emilia Romagna, dal 2007), le spese possono essere integralmente compensate fra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie , con annullamento dei provvedimenti impugnati di divieto di utilizzo dei fanghi in agricoltura (comunali e provinciale).
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2012 con l’intervento dei magistrati:
Aldo Ravalli, Presidente
Marco Lensi, Consigliere
Grazia Flaim, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 05/06/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)