* ACQUA E INQUINAMENTO IDRICO – Acque pubbliche – Giurisdizione – Individuazione – Regime delle acque pubbliche – Nozione – Questioni in materia di tutela delle acque dall’inquinamento – Giurisdizione del Tribunale superiore delle Acque Pubbliche.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Sardegna
Città: Cagliari
Data di pubblicazione: 7 Agosto 2012
Numero: 768
Data di udienza: 23 Maggio 2012
Presidente: Ravalli
Estensore: Manca
Premassima
* ACQUA E INQUINAMENTO IDRICO – Acque pubbliche – Giurisdizione – Individuazione – Regime delle acque pubbliche – Nozione – Questioni in materia di tutela delle acque dall’inquinamento – Giurisdizione del Tribunale superiore delle Acque Pubbliche.
Massima
TAR SARDEGNA, Sez. 1^ – 7 agosto 2012, n. 768
ACQUA E INQUINAMENTO IDRICO – Acque pubbliche – Giurisdizione – Individuazione.
La giurisdizione del T.S.A.P. viene affermata allorché l’atto amministrativo censurato esplichi una influenza diretta sul governo delle acque pubbliche, laddove le controversie relative a provvedimenti che esercitano un’incidenza soltanto indiretta e strumentale su tale regime sono devolute alla cognizione del giudice amministrativo (Cass. Civ., Sez. Un., 17 aprile 2009, n. 9149; cfr. C.d.S. Sez. V, 21 febbraio 2012, n. 928; T.S.A.P., 18 febbraio 2010, n. 26; T.S.A.P. 10 novembre 2008, n. 177).
Pres. Ravalli, Est. Manca – Consorzio Industriale Provinciale di Nuoro (avv. Lai) c. Consorzio Industriale Provinciale di Nuoro (avv. Angiolini), A.R.P.A. Sardegna (avv. Sirigu) e Regione Autonoma della Sardegna (avv.ti Putzu e Secchi)
ACQUA E INQUINAMENTO IDRICO – Regime delle acque pubbliche – Nozione – Questioni in materia di tutela delle acque dall’inquinamento – Giurisdizione del Tribunale superiore delle Acque Pubbliche.
Il regime delle acque pubbliche non è dato solo dalla quantità delle acque che scorre negli alvei dei corsi idrici, ma è strettamente connesso anche alla qualità delle acque, pertanto, le questioni in materia di tutela delle acque dall’inquinamento (nella specie, provvedimento di autorizzazione dello scarico di reflui provenienti da un impianto di depurazione consortile), incidendo sugli interessi pubblici connessi al regime delle acque pubbliche, rientrano nella giurisdizionedel tribunale superiore delle acque (cfr. Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, 16 febbraio 1995, n. 16; CdS, IV, 22.5.2006 n. 3012; 30.5.2002 n. 3014; 1.8.2001 n. 4216; Cass.SS.UU. 14.6.2006 n. 13692; 27.4.2005 n. 8696; Cass., SS. UU., 12 dicembre 1996 n. 11090; Cass. SS. UU., 4 agosto 1992, n. 9242).
Pres. Ravalli, Est. Manca – Consorzio Industriale Provinciale di Nuoro (avv. Lai) c. Consorzio Industriale Provinciale di Nuoro (avv. Angiolini), A.R.P.A. Sardegna (avv. Sirigu) e Regione Autonoma della Sardegna (avv.ti Putzu e Secchi)
Allegato
Titolo Completo
TAR SARDEGNA, Sez. 1^ – 7 agosto 2012, n. 768SENTENZA
TAR SARDEGNA, Sez. 1^ – 7 agosto 2012, n. 768
N. 00768/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00618/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 618 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Consorzio Industriale Provinciale di Nuoro, rappresentato e difeso dall’avv. Massimo Lai, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Leonardo Alagon n. 1;
contro
la Provincia di Nuoro, in persona del suo Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Vittorio Angiolini, con domicilio eletto presso l’avv. Andrea Pubusa in Cagliari, via Tuveri n. 84;
A.R.P.A. Sardegna, rappresentata e difesa dall’avv. Maria Anna Sirigu, con domicilio eletto presso la Segreteria T.A.R. Sardegna in Cagliari, via Sassari n. 17;
Regione Autonoma della Sardegna, in persona del suo Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Putzu e Andrea Secchi, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale della Regione, in Cagliari, viale Trento n. 69;
per l’annullamento,
con il ricorso introduttivo:
– della determinazione prot.1565 del 17.6.2011 emessa dalla Provincia di Nuoro avente ad oggetto l’autorizzazione allo scarico nel fiume Tirso delle acque reflue provenienti dal depuratore consortile di Ottana;
– del parere dell’Arpas prot. 15001 del 30.5.2011 e le osservazioni prot. 5362 del 25.2.2011, prot. 7287 del 15.3.2011 e prot. 9191 del 4.4.2011;
con motivi aggiunti, notificati il 14 novembre 2011 e depositati il 2 dicembre successivo:
– della Determinazione n. 2059 dell’11 agosto 2011, del Dirigente del Settore Ambiente, Agricoltura e Polizia Provinciale, della Provincia di Nuoro.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Nuoro, di A.R.P.A. Sardegna e della Regione Sardegna;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 maggio 2012 il dott. Giorgio Manca e uditi l’avv. Massimo Lai per il Consorzio ricorrente, l’avv. Riccardo Caboni, su delega, per la Provincia di Nuoro, l’avv. Maria Anna Sirigu per l’Arpa Sardegna e gli avv.ti Alessandra Putzu e Andrea Secchi per la Regione;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. – Espone il Consorzio Industriale Provinciale di Nuoro di avere presentato alla Provincia di Nuoro un’istanza volta ad ottenere il rilascio dell’autorizzazione per lo scarico nel fiume Tirso delle acque reflue provenienti dal depuratore di Ottana.
2. – Con determinazione n. 1565 del 17 giugno 2011, il Dirigente del Settore Ambiente – Agricoltura – Polizia Provinciale della Provincia di Nuoro assentiva l’autorizzazione richiesta prescrivendo talune limitazioni allo scarico delle acque, presupponenti la qualificazione delle stesse alla stregua di acque reflue industriali.
In particolare, il titolo abilitativo vietava il trattamento di rifiuti liquidi presso l’impianto di depurazione consortile, ai sensi dell’art. 110, comma 2, d.lgs. n. 152/2006 (punto 3); imponeva il rispetto di specifici limiti di emissione allo scarico delle acque reflue industriali in uscita dall’impianto di depurazione TAS (punto 4); vietava lo scarico delle sostanze pericolose p-xilene, IPA, bifenile e cobalto (punto 6); stabiliva che l’eventuale collettamento all’impianto di depurazione di ulteriori acque reflue industriali avrebbe dovuto essere comunicato alla Provincia almeno sessanta giorni prima, unitamente ad un dettagliata relazione inerente la compatibilità del refluo con il sistema di trattamento dell’impianto di depurazione (punto 7); indicava una dettagliata serie di prescrizioni cui era subordinata la concessione del titolo stesso, tra cui l’obbligo di effettuare un costante monitoraggio delle acque chimiche contenute nelle vasche di omogeneizzazione/equalizzazione e l’obbligo di attivare la procedura gestionale descritta nel provvedimento in caso di presenza, nelle predette vasche, di concentrazioni di sostanze pericolose superiori ai limiti massimi consentiti dalle tabelle indicate nel provvedimento medesimo (punto 9); il divieto di utilizzo in agricoltura dei fanghi derivanti dal trattamento di depurazione (punto 9.9).
3. – Il Consorzio Industriale Provinciale di Nuoro ritiene che le prescrizioni ivi contenute pongano illegittimi limiti allo scarico, i quali determinano un sostanziale impedimento al regolare funzionamento del depuratore, nonché la paralisi delle attività domestiche ed industriali dell’agglomerato interessato, cosicché le ha impugnate con ricorso spedito alla notifica in data 5 luglio 2011 e depositato in data 12 luglio 2011, deducendo i seguenti motivi:
a) violazione e o falsa applicazione dell’art. 74 d.lgs. n. 152/2006 e della Direttiva Regionale sulla Disciplina degli Scarichi approvata con DGR n. 69/25 del 10 dicembre 2008 – Eccesso di potere sotto vari profili – Difetto di istruttoria e di motivazione – Violazione dell’art. 3, l. n. 241/1990 – Manifesta ingiustizia;
b) Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 152/2006 – Difetto di istruttoria e di motivazione – Errore di fatto sui presupposti – Violazione del Regolamento per l’uso delle fognature e dell’impianto di depurazione consortile – Illogicità;
c) Violazione e falsa applicazione del d.lgs 152/2006 (artt. 101 e all. 5 alla parte III) – Violazione della direttiva regionale sugli scarichi – Violazione della disciplina regionale sul riutilizzo delle acque depurate – Difetto di istruttoria e di motivazione:
d) Incompetenza – Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 4 e 11 del d.lgs. 99/1992 e dell’art. 127 del Dlgs. 152/2006 – Contraddittorietà;
e) Violazione e falsa applicazione degli artt. 107 e 110 d.lgs 152/2006 – Difetto di istruttoria e di motivazione – Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis l. n. 241/1990;
f) ) Errore di fatto sui presupposti – Contraddittorietà – Violazione di legge;
g) Errore di fatto e sui presupposti – Illogicità e irragionevolezza.
4. – Evidenzia, in punto di fatto, che dinanzi al TAR Sardegna è pendente altro ricorso (n° di RG 403 del 2010), proposto dalla società che riutilizzava in agricoltura i fanghi prodotti dall’impianto di depurazione di Ottana, con il quale è stata impugnata la determinazione Provinciale, prot. n. 944 del 31 marzo 2010, la quale vietava l’utilizzo in agricoltura di detti fanghi, considerati possibili fonti di inquinamento.
Tale divieto è stato poi sospeso con l’ordinanza cautelare n. 345/2010 emanata dal TAR Sardegna.
5. – Inoltre, propone domanda per il risarcimento dei danni patiti per effetto dei provvedimenti impugnati.
6. – Con memoria depositata in data 22 luglio 2011 si è costituita in giudizio l’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente della Sardegna, chiedendo la reiezione del gravame.
7. – Si è, altresì, costituita la Provincia di Nuoro, con memoria depositata in data 23 luglio 2011, contestando puntualmente le avverse censure e chiedendo il rigetto del ricorso.
8. – Con ordinanza collegiale del 26 luglio 2011, n. 330/2011, la Sezione ha sospeso la determinazione n. 1565 del 17 giugno 2011 «in quanto non appare condivisibile l’interpretazione della delimitazione tra la nozione di “acque reflue industriali” e quella di “acque reflue urbane” delineata con riguardo alla prevalenza, o non, dei flussi provenienti da insediamenti industriali rispetto a quelli provenienti da attività domestiche o meteoriche».
9. – Con atto di motivi aggiunti il Consorzio Provinciale di Nuoro ha, altresì, impugnato la determinazione n. 2059 dell’11 agosto 2011, del Dirigente del Settore Ambiente, Agricoltura e Polizia Provinciale, della Provincia di Nuoro.
A sostegno del gravame deduce:
h) Difetto di istruttoria e di motivazione – Sviamento – Violazione e falsa applicazione degli artt. 101 e 110, dell’Allegato 5 alla parte III e dell’Allegato D alla parte IV del d.lgs. n. 152/2006 – Irragionevolezza – Violazione e falsa applicazione dell’art. 124, comma 8, d.lgs. n. 152/2006 – Violazione del principio di correttezza;
i) Violazione e falsa applicazione del paragrafo 4 lett. a) e 14 della Direttiva Fanghi (DGR 32/71 del 15.9.2010) – Errore di fatto – Violazione e falsa applicazione degli artt. 110, comma 4, e 127 del d.lgs. n. 152/2006.
10. – Si è costituita in giudizio la Regione Autonoma della Sardegna, con atto del 7 febbraio 2012, la quale ha pregiudizialmente eccepito il difetto di giurisdizione del Tribunale Amministrativo, nonché la irricevibilità del ricorso relativamente alle censure proposte avverso le Direttive Regionali per la gestione e all’utilizzo dei fanghi di depurazione in agricoltura, approvate con la deliberazione della Giunta Regionale n. 32 del 15 settembre 2010.
11. – All’udienza pubblica del 23 maggio 2012, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. In via pregiudiziale va affrontata la questione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, proposta dalla Regione Autonoma della Sardegna.
Secondo la prospettazione dell’ente regionale, il giudice munito di giurisdizione sulla presente vertenza sarebbe il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (T.S.A.P.), in considerazione del fatto che il provvedimento impugnato – concernente l’autorizzazione allo scarico dei reflui provenienti dal depuratore consortile nel fiume Tirso – incide direttamente sul regime delle acque pubbliche, in quanto influenza le modalità di utilizzazione del corpo idrico recettore.
2. – L’eccezione è fondata.
3. – Come è noto, l’art. 143, comma 1, lett. a) del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775 individua la cognizione diretta del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche con riferimento ai «ricorsi per incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge avverso i provvedimenti presi dall’Amministrazione in materia di acque pubbliche», senza tuttavia specificare l’esatta estensione di siffatto ambito materiale .
3.1. – La giurisprudenza ha individuato, in via meramente interpretativa, la sottile linea di demarcazione tra la sfera di cognizione attribuita alla giurisdizione generale di legittimità e quella riservata al Tribunale Superiore in funzione di giudice amministrativo speciale. Tale linea è stata tracciata sull’attitudine del provvedimento impugnato ad incidere in maniera immediata e diretta sul regime di utilizzazione delle acque pubbliche.
Più precisamente, la giurisdizione del T.S.A.P. viene affermata allorché l’atto amministrativo censurato esplichi una influenza diretta sul governo delle acque pubbliche, laddove le controversie relative a provvedimenti che esercitano un’incidenza soltanto indiretta e strumentale su tale regime sono devolute alla cognizione del giudice amministrativo.
3.2. – Sul punto si è formato un consolidato orientamento pretorio, espresso dalla Corte di Cassazione e pienamente confermato dalla giurisprudenza amministrativa e del Tribunale Superiore, a mente del quale «Sono devoluti alla giurisdizione in unico grado del Tribunale superiore delle acque pubbliche, ai sensi dell’art. 143, comma 1, lett. a, r.d. 11 dicembre 1933 n. 1775, i ricorsi avverso provvedimenti amministrativi che, sebbene non costituiscano esercizio di un potere propriamente attinente alla materia delle acque pubbliche, pure riguardino l’utilizzazione del demanio idrico, incidendo in maniera diretta e immediata sul regime delle acque» (Cass. Civ., Sez. Un., 17 aprile 2009, n. 9149; cfr. C.d.S. Sez. V, 21 febbraio 2012, n. 928; T.S.A.P., 18 febbraio 2010, n. 26; si veda anche T.S.A.P. 10 novembre 2008, n. 177, che decide, trattenendo la giurisdizione, una controversia in ordine al rilascio di un’autorizzazione allo scarico rilasciata da una Provincia).
3.3. – Ciò premesso, osserva il Collegio che, ai fini della soluzione della questione di giurisdizione, debba essere preliminarmente precisata l’esatta estensione del concetto di «regime delle acque».
Una definizione esaustiva di tale concetto è stata fornita dalla pronuncia n. 11090 del 12 dicembre 1996, emessa dalle Sezioni Unite in relazione ad una vicenda processuale avente ad oggetto l’impugnazione di provvedimenti di autorizzazione allo scarico in acque pubbliche di acque provenienti dal ciclo di produzione di uno stabilimento cartario.
In quella occasione, la Suprema Corte ha dichiarato infondato il difetto di giurisdizione del T.S.A.P. sul presupposto che il regime delle acque pubbliche «non comprende soltanto la regolamentazione del loro decorso e della loro utilizzazione sotto l’aspetto quantitativo e distributivo, bensì anche il loro governo sotto l’aspetto qualitativo, secondo l’uso cui sono destinate, e cioè, in generale, la loro disciplina (Cass. SS. UU., 4 agosto 1992, n. 9242)». Secondo il ragionamento della Corte, dunque, rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo speciale anche i provvedimenti emanati a tutela delle acque dall’inquinamento, in quanto incidenti, in modo immediato e diretto, sulla qualità delle acque e, quindi, sul relativo regime (mentre, quando si tratti di incidenza meramente strumentale ed indiretta, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo: cfr. TAR Veneto, II, 21 marzo 2008, n. 740, secondo cui «per consolidata giurisprudenza, l’art. 143 del TU 11.12.1933 n. 1775, nell’attribuire alla cognizione del TSAP i ricorsi contro i provvedimenti definitivi adottati dall’Amministrazione in materia di acque pubbliche, si riferisce esclusivamente ai giudizi che concernono la utilizzazione delle acque stesse e, in generale, a quelli che, anche se aventi finalità diverse, incidono in maniera diretta ed immediata sul regime delle acque pubbliche (ex plurimis, CdS, IV, 22.5.2006 n. 3012; 30.5.2002 n. 3014; 1.8.2001 n. 4216; Cass.SS.UU. 14.6.2006 n. 13692; 27.4.2005 n. 8696)»).
3.4. – Tale indirizzo interpretativo conferma, sostanzialmente, l’accezione di «regime delle acque» precedentemente formulata dal Tribunale Superiore, il quale aveva stabilito che «Il regime delle acque pubbliche non è dato solo dalla quantità delle acque che scorre negli alvei dei corsi idrici, ma è strettamente connesso anche alla qualità delle acque, pertanto, le questioni in materia di tutela delle acque dall’inquinamento incidendo sugli interessi pubblici connessi al regime delle acque pubbliche, rientrano nella competenza del tribunale superiore delle acque» (cfr. Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, 16 febbraio 1995, n. 16).
4. – La rilevanza dei profili qualitativi del governo delle acque pubbliche, ai fini della individuazione dell’organo investito della giurisdizione in materia, è stata patrocinata anche dalla giurisprudenza amministrativa di primo grado. Come condivisibilmente affermato da TAR Piemonte, sez. II, 12 gennaio 2002, n. 61, chiarito che «afferisce al regime delle acque pubbliche ogni provvedimento diretto a disciplinarne non solo la quantità, il decorso e l’utilizzazione, ma anche il loro governo sotto l’aspetto qualitativo, secondo l’uso cui sono destinate (Cass., SS. UU., 12 dicembre 1996 n. 11090; Cass. SS. UU., 4 agosto 1992, n. 9242; Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche 16 febbraio 1995 n. 16)» , alla applicazione di tale criterio di delimitazione della giurisdizione «non osta certamente il fatto che determinati poteri riconosciuti all’Amministrazione abbiano ad oggetto anche la tutela di altri beni o dello stesso bene delle acque pubbliche sotto una diversa angolazione, ad esempio come la tutela dall’inquinamento idrico; infatti, l’individuazione di un giudice speciale in materia di acque pubbliche risponde proprio all’esigenza di affidare interamente tale settore ad un unico plesso giurisdizionale, finalità che verrebbe inevitabilmente frustrata laddove si riconoscesse prevalenza alla giurisdizione generale amministrativa di legittimità unicamente in ragione dell’esistenza di un determinato interesse pubblico generale (come ad esempio la tutela dell’inquinamento idrico) il cui perseguimento sia stato normativamente affidato alla potestà autoritativa all’Amministrazione, ancorché l’utilizzo di tale potere nel caso concreto abbia diretta incidenza anche sul regime delle acque pubbliche».
In altri termini, l’esigenza di affidare al giudice amministrativo speciale la cognizione degli atti emanati a tutela delle acque dall’inquinamento risponde all’esigenza – perseguita dall’art. 143 sopra citato – di garantire l’unitarietà della giurisdizione in materia di acque pubbliche, giacché l’interesse generale alla salubrità del demanio idrico incide in modo diretto sul suo regime di utilizzo.
5. – Sulla scorta delle precedenti considerazioni, i presupposti necessari ad affermare, nella vicenda posta all’attenzione del Collegio, la giurisdizione del T.S.A.P. risultano compiutamente integrati.
5.1. – Invero, il provvedimento impugnato autorizza lo scarico nel fiume Tirso dei reflui provenienti dall’impianto di depurazione consortile, e precisa che “lo scarico recapita in acque superficiali e ricade in area sensibile ed è pertanto necessario garantire l’adozione di tutte le misure atte ad evitare un aumento dell’inquinamento”.
È evidente, dunque, che il provvedimento incide in modo immediato e diretto sulla regolamentazione, sotto il profilo qualitativo, di un’acqua pubblica, essendo il fiume Tirso ricompreso nel demanio idrico ai sensi dell’art. 822, comma 1, del codice civile.
5.2. – Tanto basta per dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; e ad indicare il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche quale giudice provvisto di giurisdizione in ordine alla controversia in esame, davanti al quale parte ricorrente potrà riproporre il ricorso, ai sensi dell’art. 11, comma 2, del codice del processo amministrativo.
6. – Considerata la oggettiva difficoltà della questione di giurisdizione esaminata, si giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna Sezione Prima, pronunciando definitivamente sul ricorso in epigrafe, così dispone:
– lo dichiara inammissibile e, per l’effetto, dichiara la giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2012 con l’intervento dei magistrati:
Aldo Ravalli, Presidente
Marco Lensi, Consigliere
Giorgio Manca, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/08/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)