* PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – ENTI LOCALI – Contabilità- Art. 162 d.lgs. n. 267/2000 – Entrate finalizzate esclusivamente a fronteggiare l’onere di spese specificamente determinate – Deroga al principio generale – Limiti – Fattispecie: comune in dissesto e destinazione di somme ex art. 6 l.r. Sicilia n. 5/2014 alla liquidazione dei debiti.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 4^
Regione: Sicilia
Città: Catania
Data di pubblicazione: 26 Luglio 2018
Numero: 1616
Data di udienza: 19 Luglio 2018
Presidente: Iannini
Estensore: Cumin
Premassima
* PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – ENTI LOCALI – Contabilità- Art. 162 d.lgs. n. 267/2000 – Entrate finalizzate esclusivamente a fronteggiare l’onere di spese specificamente determinate – Deroga al principio generale – Limiti – Fattispecie: comune in dissesto e destinazione di somme ex art. 6 l.r. Sicilia n. 5/2014 alla liquidazione dei debiti.
Massima
TAR SICILIA, Catania, Sez. 4^ – 26 luglio 2018, n. 1616
CONTABILITA’ DEGLI ENTI LOCALI – Art. 162 d.lgs. n. 267/2000 – Entrate finalizzate esclusivamente a fronteggiare l’onere di spese specificamente determinate – Deroga al principio generale – Limiti – Fattispecie: comune in dissesto e destinazione di somme ex art. 6 l.r. Sicilia n. 5/2014 alla liquidazione dei debiti.
In materia di contabilità degli enti locali, il principio generale canonizzato dal secondo comma dell’art. 162 D. Lgs. n. 267/2000 è quello secondo cui “il totale delle entrate finanzia indistintamente il totale delle spese, salvo le eccezioni di legge”. L’ipotesi che, in sede di accertamento delle entrate destinate a finanziare le spese dell’ente locale, talune possano essere finalizzate esclusivamente a fronteggiare l’onere di spese specificamente determinate, costituisce una deroga a tale principio, ammissibile nei soli casi contemplati dalla lettera d) del primo comma dell’art. 180 D. Lgs. n. 267/2000: ovvero allorquando, all’atto della riscossione mediante ordinativo di incasso, risultino “gli eventuali vincoli di destinazione delle entrate derivanti da legge, da trasferimenti o da prestiti” (nella specie, il TAR ha ritenuto che le somme erogate a norma dell’art. 6 della l. r. Sicilia n. 5/2014 non fossero affette da alcun vincolo di destinazione con riguardo a interventi specificamente considerati, essendo piuttosto destinate al finanziamento della generalità delle spese di investimento dei comuni siciliani: perciò ha ritenuto legittima la destinazione, ad opera della Commissione Straordinaria di Liquidazione, della somma alla liquidazione dei debiti di un comune confluiti nella gestione del dissesto)
Pres. Iannini, Est. Cumin – Comune di Tortorici (avv. Caminiti) c. Commissione Straordinaria di Liquidazione del Comune di Tortorici (avv. Prudente) e Ministero dell’Interno (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR SICILIA, Catania, Sez. 4^ - 26 luglio 2018, n. 1616SENTENZA
TAR SICILIA, Catania, Sez. 4^ – 26 luglio 2018, n. 1616
Pubblicato il 26/07/2018
N. 01616/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00965/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 965 del 2018, proposto da
Comune di Tortorici, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Caminiti Giuseppe, con domicilio eletto presso lo studio Bellia Vito in Catania, via Aloi, n. 54/A, e con domicilio digitale al seguente indirizzo PEC: avv.giuseppecaminiti@pec.giuffre.it;
contro
Commissione Straordinaria di Liquidazione del Comune di Tortorici, in persona del Presidente legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Prudente Valentina, con domicilio ex lege presso la Segreteria del TAR Catania in Catania, via Istituto Sacro Cuore n. 22, e con domicilio digitale al seguente indirizzo PEC: avv.valentinaprudente@pec.giuffre.it;
Ministero dell’Interno, in persona del Ministro legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, ed ivi domiciliato ex lege in via Vecchia Ognina, 149;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
1) del Verbale di deliberazione n. 12 dell’08/03/2018 della Commissione Straordinaria di Liquidazione (nominata con D.P.R. del 10/01/2017 ai sensi del’art. 252 D.Lgs. 267/2000) avente ad oggetto "Istanza prot. n. 3211/2018 del 01.03.2018 Assessorato al bilancio ed alla programmazione economico finanziaria del Comune di Tortorici. Lavori per la realizzazione di una elisuperficie in Contrada Sciara nel Comune di Tortorici. CIG. 4494005A3C – accertamento somma a carico del Comune ex D.L. 330/2016 necessaria per il completamento dell’intervento pari ad € 129.850,36 giusta disposizione n. 392 del 29.07.2016 del DRPC – Protezione Civile”.
2) del verbale n. 1 del 07/03/2018 della Commissione Straordinaria di Liquidazione.
3) di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, precedente e/o successivo, conseguente, collegato e/o presupposto e comunque connesso, ancorché non cognito, con espressa riserva di proporre motivi aggiunti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Commissione Straordinaria di Liquidazione del Comune di Tortorici e del Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2018 il dott. Gustavo Giovanni Rosario Cumin e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Con disposizione Commissariale n. 13 del 13/04/2012, sulla scorta dell’art. 1 dell’O.C.D.P.C. n. 117/2013 (che individua la Regione Siciliana quale amministrazione originariamente competente al coordinamento delle attività necessarie al completamento degli interventi da eseguirsi nel contesto di criticità determinatosi del territorio della provincia di Messina a seguito dei gravi dissesti idrogeologici verificatisi nel 2010), veniva approvato in linea amministrativa il progetto di "realizzazione di una elisuperficie in Contrada Sciara del Comune di Tortorici (ME)" per un importo totale di € 700.000,00; veniva quindi finanziata la somma di € 170.000,00 con l’ulteriore previsione di spesa per la realizzazione dell’elisuperficie quantificata in € 530.000,00 di cui € 330.000,00 a carico del Fondo di Protezione Civile e per € 200.000,00 con oneri a carico del bilancio del Comune di Tortorici.
Con disposizione n. 96 del 10/04/2014 veniva approvato il contratto stipulato in data 27/12/2013 rep. n. 950/2013 tra il Comune di Tortorici e l’impresa AN.CA.MA s.r.l. per un importo totale dei lavori di € 556.663,23. Con deliberazione di G.C. n. 43 del 19/05/2016 il Comune di Tortorici approvava la perizia di variante e suppletiva relativa ai lavori di “realizzazione di una elisuperficie in c/da Sciara del Comune di Tortorici” per un importo complessivo di € 755.759,47 con un maggiore importo di € 129.850,36 a carico del bilancio comunale unitamente allo schema di atto di sottomissione, debitamente sottoscritto dalla ditta aggiudicataria dei lavori.
Previa ulteriori passaggi contabili di cui non è necessaria la esposizione ai fini di una compiuta narrativa in fatto, con delibera di G.C. n. 109 del 20/12/2016 del Comune di Tortorici veniva assegnata al Responsabile del Settore 2° Tecnico la somma di €. 129.850,36 da imputare nel bilancio di previsione 2016. Con determinazione del Responsabile del Settore 2° Tecnico n. 723 del 21.12.2016 veniva assunto formale impegno di spesa per la perizia di che trattasi, imputando la relativa somma di €. 129.850,36 al capitolo 20930102 del bilancio 2016. Per la copertura finanziaria del sopra citato capitolo, la somma è stata accertata per il 2016 alla risorsa 4100 in base al D.A. Autonomie locali del 14/12/2016 n. 330.
Nelle more, con delibera del Consiglio Comunale n. 47 del 07/10/2016 era stato dichiarato il dissesto dell’Ente ai sensi degli artt. 244 e 246 del D.lgs267/2000 e, per l’effetto, ai sensi dell’art. 252 del TUEL, con decreto del Presidente della Repubblica del 01/01/2017 veniva nominata la Commissione Straordinaria di Liquidazione.
Il Comune di Tortorici, con nota del 01.03.2018 prot. n. 3211, richiedeva alla Commissione Straordinaria di Liquidazione di attivare la disponibilità delle somme per dare corso alla realizzazione dei lavori previsti nella richiamata perizia di variante. Precisamente, il Comune significava che il trasferimento regionale "integrazione fondo investimenti anno 2016 D.L. 330//016, dell’importo di € 197.625,32 era confluito nella massa attiva della liquidazione del dissesto comunale come residuo attivo del 2016, e che risultava già impegnato per la somma di € 129.850,36 nel bilancio di previsione 2016 come fonte di co-finanziamento dell’opera pubblica denominata "elisuperficie in Contrada Sciara nel Comune di Tortorici". Pertanto, poichè le somme di che trattasi erano state trasferite alla Commissione Straordinaria di Liquidazione con mandato n. 415 del 22.05.2017 (integrazione fondo investimenti anno 2016 comma 7, art. 8), l’Ente chiedeva alla Commissione Straordinaria di Liquidazione di utilizzare le citate risorse per il finanziamento dell’opera, ritenendo le suddette risorse annoverabili nella fattispecie dei residui di natura vincolata; in via gradata, comunque, l’Ente chiedeva che dette risorse venissero svincolate dal capitale finanziario destinato alla liquidazione dei debiti dell’Ente, riassegnandole al Comune.
Con verbale n. 1 del 07/03/2018 – ratificato con deliberazione n. 12 del 08.03.2018 – la Commissione Straordinaria di liquidazione ha ritenuto che "la somma di € 197.625,32 "integrazione fondo investimenti anno 2016 D.L. 330/16, confluita nella massa attiva della liquidazione del dissesto comunale come residuo attivo del bilancio 2016 resta destinata erga omnes alla liquidazione dei debiti dell’ente confluiti nella gestione del dissesto, in quanto risorsa non gravata da specifico vincolo di destinazione". Inoltre, nel suddetto verbale è dato leggere che l’obbligazione per i maggiori oneri derivanti dalla perizia di variante, ovvero € 199.126,24 non può ritenersi atto o fatto di gestione sorto alla data del 31/12/2016 (e quindi di competenza della gestione del dissesto) poichè, secondo la Commissione, stante il fatto che con la perizia di variante il valore dell’appalto viene elevato di oltre un quinto dell’importo dell’appalto (il c.d. Quinto d’obbligo) occorreva la sottoscrizione di un contratto autonomo e ulteriore rispetto a quello originario e pertanto, l’impegno assunto dall’Ente nel 2016 a gravare sulla voce di bilancio 20930102, non poteva essere mantenuta come residuo passivo, poichè allo spirare del 2016 l’obbligazione non si era concretizzata.
Ritenendo illegittima la predetta decisione, il Comune di Tortorici, agendo a mezzo del proprio Sindaco, la contestava con ricorso notificato il 15/05/2018 e depositato presso gli uffici di segreteria del giudice adito il 07/06/2018.
La Commissione Straordinaria di Liquidazione si costituiva in giudizio con memoria depositata in segreteria il 29/06/2018. E così parimenti faceva per l’intimato Ministero dell’Interno l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania; anche se al solo fine, così come precisato in memoria depositata in segreteria il 26/06/2018, di vedere estromesso dal giudizio l’Amministrazione patrocinata ex lege per la (ritenuta) natura di organo straordinario dell’Amministrazione locale della Commissione Straordinaria di Liquidazione.
In data 19/07/2018 il ricorso in epigrafe giungeva all’esame del collegio in camera di consiglio per l’esame della domanda cautelare con esso incidentalmente proposta; e qui, sussistendo tutte le condizioni previste dall’art. 60 c.p.a. per l’immediata definizione del giudizio, il Collegio, previo avviso di ciò dato ai difensori delle parti, così passava a statuire.
Il Collegio, facendo proprio il precedente giurisprudenziale appresso indicato, ritiene innanzitutto di dover disporre la estromissione dal presente giudizio del pur intimato Ministero dell’Interno, dato che “l’ attività della Commissione (Straordinaria di Liquidazione), pur se connotata dai caratteri della straordinarietà, mette capo al Comune, cui vengono imputati gli effetti di quella attività (anche sul piano economicofinanziario)”(Consiglio di Stato, Sez. VI, Sent. 6 giugno 2011, n. 3339).
Il Comune di Tortorici avversa la delibera n. 12 del 08/03/2018 postulandola inficiata da vizi di manifesta infondatezza, illogicità, carenza di motivazione, nonché di violazione e/o falsa applicazione degli artt. 252 e ss. e 180 D. Lgs. n. 267/2000.
A detta del Comune ricorrente “il trasferimento Regionale "integrazione fondo investimenti anno 2016 D.L. 330/2016" dell’importo di € 197.625,32 confluito nella massa attiva della liquidazione del dissesto comunale come residuo attivo del 2016, risultava già impegnato per la somma di € 129.850,36 come co-finanziamento dell’opera pubblica denominata "Elisuperficie in C.da Sciara nel Comune di Tortorici (ME)" e che tali somme occorrevano per dare corso alla realizzazione dei lavori previsti nella perizia di variante approvata con deliberazione di G.C. n. 43 del 19/05/2016 e con Disposizione n. 392 del 29/07/2016 del Dipartimento Regionale della Protezione Civile”. E di conseguenza, “poichè le somme ad essa pervenute dalla Regione erano state trasferite all’OSL con mandato n. 415 del 22.05.2017 (integrazione fondo investimenti anno 2016 comma 7, art. 8)”, il Comune (poi) ricorrente chiedeva al frattanto nominata Commissione Straordinaria di Liquidazione, di “utilizzare le citate risorse per il finanziamento dell’opera, ritenendo le suddette risorse annoverabili nella fattispecie dei residui di natura vincolata; in via gradata, comunque, … che dette risorse venissero svincolate dal capitale finanziario destinato alla liquidazione dei debiti dell’Ente, riassegnandole al Comune”.
Osserva il Collegio quanto segue.
In materia di contabilità degli enti locali, il principio generale canonizzato dal secondo comma dell’art. 162 D. Lgs. n. 267/2000 è quello secondo cui “il totale delle entrate finanzia indistintamente il totale delle spese, salvo le eccezioni di legge”.
L’ipotesi che, in sede di accertamento delle entrate destinate a finanziare le spese dell’ente locale, talune possano essere finalizzate esclusivamente a fronteggiare l’onere di spese specificamente determinate, costituisce una deroga a quel principio, ammissibile nei soli casi contemplati dalla lettera d) del primo comma dell’art. 180 D. Lgs. n. 267/2000: ovvero allorquando, all’atto della riscossione mediante ordinativo di incasso, risultino “gli eventuali vincoli di destinazione delle entrate derivanti da legge, da trasferimenti o da prestiti”.
Nel caso di specie non esiste alcuna previsione normativa che renda vincolato il trasferimento di fondi operato in favore del Comune di Tortorici dall’Assessorato Territorio e Ambiente della regione Siciliana con D.A. n. 330/S4 del 14/12/2016.
Come risulta dalla motivazione del predetto provvedimento, esso è stato adottato in attuazione della L. R. n. 5/2014, la quale detta la disciplina, al suo art. 6, del fondo per investimenti dei Comuni Siciliani. In base al comma sesto della predetta norma, “il Fondo per investimenti è ripartito tra i comuni tenendo conto dei criteri di cui al comma 3. Le quote dei trasferimenti di cui al presente comma possono essere destinate al pagamento delle quote capitale delle rate di ammortamento dei mutui accesi dai comuni per il finanziamento di spese di investimento”.
E’ quindi evidente che le somme erogate a norma dell’art. 6 della L. R. n. 5/2014 non sono affette da alcun vincolo di destinazione con riguardo a specificamente considerati interventi, essendo piuttosto destinate al finanziamento della generalità delle spese di investimento dei comuni siciliani. Coglie pertanto perfettamente nel segno la seguente osservazione dell’intimata Commissione Straordinaria di Liquidazione nella memoria depositata in segreteria il 29/06/2018: “la “Integrazione Fondi Investimenti” è entrata annuale che la Regione attribuisce ai diversi Comuni siciliani per rafforzarne gli investimenti e promuoverne lo sviluppo e non può annoverarsi tra i trasferimenti straordinari finalizzati alla realizzazione di un determinato e specifico intervento. Di conseguenza, come specificato nel verbale n. 1 del 7 marzo2018 della Commissione Straordinaria di Liquidazione, l’importo oggetto del presente giudizio, inserito tra i residui attivi è confluito nella massa del dissesto, senza uno specifico vincolo di destinazione”.
Non vi è stata pertanto nel caso di specie alcuna violazione né dell’art. 180, né dell’art. 255 del D. Lgs. n. 267/2000 (alla stregua del cui decimo comma "non compete all’organo straordinario di liquidazione l’amministrazione dei residui attivi e passivi relativi ai fondi a gestione vincolata, ai mutui passivi già attivati per investimenti, ivi compreso il pagamento delle relative spese, nonché l’amministrazione dei debiti assistiti dalla garanzia della delegazione di pagamento di cui all’articolo 206”), stante la mancanza di qualunque vincolo sulle somme erogate al Comune ricorrente con il D.A. n. 330/S4 del 14/12/2016: né per espressa previsione in tal senso all’interno dell’atto di trasferimento – il quale si limita a reiterare la formula di cui al sesto comma dell’art. 6 L. R. n. 5/2014 -, né in forza dell’atto normativo specifico (L. R. n. 5/2014) in base al quale esso è stato adottato.
Per quanto invece riguarda i postulati vizi di manifesta infondatezza, illogicità, carenza di motivazione, deve escludersene il ricorrere a fronte dalla sostanziale correttezza della valutazione che ha condotto la Commissione Straordinaria di Liquidazione a ritenere finalizzata al soddisfacimento dei complessivi debiti del Comune ricorrente anche “la somma di € 129.850,36 come co-finanziamento dell’opera pubblica denominata "Elisuperficie in C.da Sciara nel Comune di Tortorici (ME)"e che tali somme occorrevano per dare corso alla realizzazione dei lavori previsti nella perizia di variante approvata con deliberazione di G.C. n. 43 del 19/05/2016 e con Disposizione n. 392 del 29/07/2016 del Dipartimento Regionale della Protezione Civile”.
Non senza mancare di considerare, altresì, come parimenti fondate appaiano le perplessità manifestate dalla Commissione Straordinaria di Liquidazione quanto al fatto che “la perizia di variante e suppletiva ha comportato l’esecuzione di maggiori lavori pari ad € 199.126,24, superiori ad un quinto dell’importo originario dell’appalto (il c.d. "quinto d’obbligo"), sarebbe necessario che l’atto di sottomissione (nel caso di specie debitamente sottoscritto dall’impresa) fosse trasposto in un contratto aggiuntivo rispetto a quello principale”.
Sostiene all’opposto il Comune ricorrente che la legittimità del proprio operato, sotto tale aspetto, sarebbe garantita dal fatto che “lo schema di atto di sottomissione sottoscritto dall’impresa ed il provvedimento di approvazione in linea amministrativa della perizia, determinano la tipologia dei lavori, l’individuazione del credito, l’entità della somma da corrispondere ed i tempi di realizzo dell’opera, il tutto formalizzato da apposita determina di impegno spesa”.
Il Collegio non ritiene corretta una tale prospettazione.
L’obbligazione per i maggiori oneri derivanti dalla perizia di variante, ovvero pari a € 199.126,24, a carico del comune ricorrente per l’importo di euro 129.850,36, non può ritenersi atto o fatto di gestione sorto alla data del 31/12/2016 (e quindi di competenza della gestione del dissesto), in quanto la violazione del quinto dell’importo originario dell’appalto (il c.d. Quinto d’obbligo) così consumata, a prescindere da qualunque ulteriore considerazione circa il contenuto e/o la forma dello “schema di atto di sottomissione sottoscritto dall’impresa ed il provvedimento di approvazione in linea amministrativa della perizia”, condanna irrimediabilmente quell’atto alla assoluta inefficacia giuridica.
Dalla documentazione richiamata all’interno del verbale n. 1 del 07/03/2018 della Commissione Straordinaria di liquidazione, risulta chiaramente che il suddetto “schema di atto di sottomissione sottoscritto dall’impresa” era altro dal contratto aggiuntivo richiesto dal superamento del cd. quinto d’obbligo: e ciò non soltanto in base alla sua mai avvenuta sottoscrizione (anche) a firma del RUP, ma soprattutto in ragione del contenuto della nota prot. n. 1025/2017 del 27/01/2017 del Comune di Tortorici, con la quale erano stati invitati tanto la direzione lavori che l’impresa “ciascuno per quanto di rispettiva competenza a voler procedere alla trasformazione dell’atto di sottomissione in atto aggiuntivo, con l’introduzione nelle premesse dei provvedimenti sopravvenuti di cui sopra, e la clausola di rinuncia a qualsiasi indennizzo, in quanto l’importo ha superato il quinto d’obbligo”.
In assenza del disconoscimento del contenuto dell’atto menzionato in precedenza da parte del Comune ricorrente, non è dato quindi comprendere come al 31/12/2016 potesse sussistere un impegno per l’importo di euro 129.850,36 nel bilancio di tale ente locale, in assenza di una obbligazione giuridicamente perfezionata che potesse costituirne il presupposto così come indefettibilmente richiesto dal primo comma dell’art. 183 D. Lgs. n. 267/2000, alla cui stregua “l’impegno costituisce la prima fase del procedimento di spesa con la quale, a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata è determinata la somma da pagare, determinato il soggetto creditore, indicata la ragione e la relativa scadenza e viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio, nell’ambito della disponibilità finanziaria accertata ai sensi dell’art. 151”.
Tenuto conto anche di questa ultima argomentazione, che figura all’interno della motivazione del più remoto fra i provvedimenti impugnati, il Collegio, definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso in epigrafe, condannando il Comune soccombente alla refusione delle spese di lite come da dispositivo esclusivamente in favore dell’intimato Commissione Straordinaria di Liquidazione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta) rigetta il ricorso in epigrafe.
Condanna il Comune ricorrente alla refusione delle spese di lite esclusivamente nei confronti della Commissione Straordinaria di Liquidazione, per un importo pari ad euro 1.652,50 (milleseicentocinquantadue/50), più accessori così come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Giovanni Iannini, Presidente
Francesco Bruno, Consigliere
Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Gustavo Giovanni Rosario Cumin
IL PRESIDENTE
Giovanni Iannini
IL SEGRETARIO