* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Illegittimo provvedimento di diniego del titolo abilitativo – Perdita della potenzialità edificatoria per effetto della sopravvenuta disciplina urbanistica – Danno ingiusto – Tutela risarcitoria per equivalente.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Sicilia
Città: Palermo
Data di pubblicazione: 2 Maggio 2018
Numero: 992
Data di udienza: 26 Marzo 2018
Presidente: Quiligotti
Estensore: Tulumello
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Illegittimo provvedimento di diniego del titolo abilitativo – Perdita della potenzialità edificatoria per effetto della sopravvenuta disciplina urbanistica – Danno ingiusto – Tutela risarcitoria per equivalente.
Massima
TAR SICILIA, Palermo, Sez. 2^ – 2 maggio 2018, n. 992
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Illegittimo provvedimento di diniego del titolo abilitativo – Perdita della potenzialità edificatoria per effetto della sopravvenuta disciplina urbanistica – Danno ingiusto – Tutela risarcitoria per equivalente.
La perdita della potenzialità edificatoria dell’area a opera di un illegittimo provvedimento di diniego del titolo abilitativo configura un danno ingiusto, ammesso alla tutela risarcitoria per equivalente, in quanto la tutela di annullamento non è assolutamente sufficiente ad assicurare la reintegrazione della situazione giuridica soggettiva del privato, laddove la sopravvenuta disciplina urbanistica renda impossibile il rilascio di un provvedimento conforme all’originaria istanza (ex multis, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, sentenza n. 1092/2010).
Pres. Quiligotti, Est. Tulumello – D.G. e altro (avv. Di Stefano) c. Comune di Cinisi (avv. Immordino)
Allegato
Titolo Completo
TAR SICILIA, Palermo, Sez. 2^ – 2 maggio 2018, n. 992SENTENZA
TAR SICILIA, Palermo, Sez. 2^ – 2 maggio 2018, n. 992
Pubblicato il 02/05/2018
N. 00992/2018 REG.PROV.COLL.
N. 02207/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2207 del 2012, proposto da
Domenica Giannola e Fara Giannola, rappresentate e difese dall’avvocato Calogero Di Stefano, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Pacinotti n. 34;
contro
Comune di Cinisi in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Immordino, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Libertà n. 171;
per il risarcimento
del danno causato dal provvedimento del 26.2.2004 n. 004578, annullato con sentenza n. 22/2009.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Cinisi in persona del Sindaco pro tempore;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 marzo 2018 il dott. Giovanni Tulumello e uditi per le parti i difensori Di Stefano C. Immordino G.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso notificato il 31 ottobre 2012, e depositato il successivo 30 novembre, le signore Domenica Giannola e Fara Giannola hanno riassunto, a seguito della sentenza n. 76/2012 con cui il Tribunale di Palermo – Sezione distaccata di Carini aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, il giudizio originariamente proposto con atto di citazione notificato il 18 marzo 2011, con il quale avevano domandato il risarcimento del danno loro cagionato dal provvedimento n. 4578 del 26 febbraio 2004, con cui il Comune di Cinisi ha negato il diritto di edificare sul fondo di loro proprietà.
Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Cinisi.
Con ordinanza collegiale istruttoria n. 2939/2017 si è disposta un’attività di verificazione “al fine di accertare lo stato di urbanizzazione (primaria e secondaria) della zona interessata dagli interventi edilizi per cui è causa (Comune di Carini, contrada “Case Calogero”) all’epoca dell’adozione del provvedimento del 26.2.2004 n. 004578 – con cui il Comune di Cinisi ha negato alla parte odierna ricorrente il titolo abilitativo edilizio – con specificazione delle opere di urbanizzazione esistenti e di quelle eventualmente mancanti”.
In data 5 febbraio 2018 il verificatore ha depositato la sua relazione.
Il ricorso è stato definitivamente trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 26 marzo 2018.
2. Per un corretto inquadramento della fattispecie in esame, giova premettere che le odierne ricorrenti hanno chiesto al Comune di Cinisi, in data 3 novembre 2003, il rilascio della concessione edilizia per la costruzione di due edifici da adibire a civile abitazione nel fondo di loro proprietà in Carini, contrada “Case Calogero”, classificato in zona omogenea C1-ter secondo l’allora vigente programma di fabbricazione.
Il Comune di Carini, con il citato provvedimento n. 4578 del 26 febbraio 2004, ha respinto l’istanza, assumendo che l’edificabilità dell’area era subordinata alla predisposizione e approvazione di un piano di lottizzazione.
Il citato provvedimento di diniego è stato impugnato davanti a questo Tribunale amministrativo, che con sentenza n. 22 del 12 gennaio 2009, passata in autorità di cosa giudicata, lo ha annullato perché illegittimo.
La riedizione del potere era tuttavia nelle more preclusa – e la pretesa edificatoria delle odierne ricorrenti era corrispondentemente frustrata – dalla circostanza che il 20 dicembre 2006 era entrata in vigore la nuova disciplina di piano che classificava l’area come “verde attrezzato”, e ne impediva dunque l’utilizzazione a scopi edificatori.
Tanto che, con nota del 24 febbraio 2009, prot. 4210, il Comune di Cinisi comunicava di non poter dare corso all’ottemperanza alla sentenza n. 22/2009 in ragione della disciplina urbanistica sopravvenuta.
I fatti, come fin qui esposti, sono incontestati fra le parti.
L’istanza risarcitoria avanzata dalle ricorrenti con il ricorso in esame è fondata sul rilievo – contestato dalla difesa del Comune di Carini – che l’illegittimo diniego ha cagionato alle ricorrenti un danno ingiusto.
3. Resiste al ricorso l’amministrazione comunale, osservando:
– che la sentenza di annullamento del diniego di concessione edilizia non ha a oggetto il profilo della spettanza del bene della vita, ma unicamente un vizio motivazionale e un difetto di istruttoria, sicché non può dirsi che tale sentenza abbia accertato in capo alle odierne ricorrenti l’esistenza del diritto ad edificare;
– che non è comunque provato che il progetto presentato avesse, all’epoca dei fatti, “tutti i requisiti per il positivo rilascio della concessione edilizia”;
– che, quanto alla sussistenza degli elementi costitutivi la fattispecie d’illecito, non sussisterebbe la colpa dell’amministrazione.
4. Ritiene il Collegio che debba essere preliminarmente esaminata la motivazione della sentenza che ha annullato il provvedimento illegittimo che si assume aver causato un danno ingiusto, al fine di perimetrare la natura e gli effetti del vizio di legittimità accertato in relazione alla incisione del ridetto provvedimento sulla situazione giuridica soggettiva delle odierne ricorrenti.
La citata sentenza n. 22 del 2009 di questo Tribunale amministrativo è motivata nei termini che seguono:
“Rileva, preliminarmente il Collegio che la sostanziale inottemperanza dell’amm.ne comunale di Cinisi alla richiesta istruttoria di “documentati chiarimenti in ordine alla circostanza dedotta in ricorso secondo cui l’area in questione sarebbe urbanizzata e non richiederebbe piano di lottizzazione, nonché riguardo all’eventuale rilascio di concessioni edilizie singole ad aree contigue alla predetta” consente di ritenere provate ex art. 116, co. 2, cod. proc. civ. le deduzioni relative alla natura di fondo intercluso ricadente in zona già urbanizzata dell’area delle ricorrenti, come per altro documentato anche dagli atti (relazione tecnica, foto aerea e stralcio aereo fotogrammetrico) depositati in giudizio dalle ricorrenti.
Il Collegio ritiene, quindi, applicabile alla fattispecie all’esame il pacifico orientamento giurisprudenziale secondo il quale:
– lo strumento urbanistico attuativo non è necessario sia in caso di c.d. " lotto intercluso " sia in altri casi analoghi, per i quali, essendo la zona d’intervento totalmente urbanizzata, il piano esecutivo sarebbe ormai privo d’oggetto (Cons. Stato, sez. V, 22 giugno 2004 , n. 4350);
– l’esonero dal piano di lottizzazione previsto in piano regolatore generale può avvenire riguardo ai casi assimilabili a quello del " lotto intercluso ", nel quale nessuno spazio si rinviene per un’ulteriore pianificazione, mentre detto esonero è precluso in caso di zone solo parzialmente urbanizzate, esposte al rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali la pianificazione può ancora conseguire l’effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (Cons. Stato , sez. V, 1 dicembre 2003 , n. 7799).
Di tale orientamento, per altro, il Tribunale ha fatto recente applicazione in fattispecie nelle quali è stato affermato che:
– lo strumento urbanistico attuativo non si rende necessario sia in caso di c.d. "lotto intercluso", sia in altri casi analoghi, per i quali, essendo la zona d’intervento totalmente o quasi compiutamente urbanizzata, il piano esecutivo sarebbe ormai privo d’oggetto. In tali ipotesi, infatti, non può essere consentito all’ente locale di trincerarsi dietro l’opposizione di un rifiuto, basato sul solo argomento formale della mancata attuazione della strumentazione urbanistica di dettaglio. Pertanto, nelle ipotesi sopra descritte, il provvedimento di diniego di concessione edilizia deve ritenersi illegittimo per difetto di istruttoria e carenza di motivazione (T.A.R. Sicilia – Palermo, Sez. III, n. 712 del 28 maggio 2008);
– in termini urbanistico-edilizi, la nozione di lotto intercluso, in quanto strettamente correlata alla possibilità di edificare un fondo in assenza di un piano urbanistico attuativo o di un piano di lottizzazione, non richiede affatto l’interclusione del terreno da tutti i lati, ma l’esistenza di un’area c.d. "relitta" ed autonomamente edificabile perché già urbanisticamente definita; ossia, compiutamente e definitivamente collegata ed integrata con già esistenti opere di urbanizzazione (strade, servizi, piazze, giardini) e/o con altri immobili adiacenti (T.A.R. Sicilia – Palermo, Sez. II, n. 593 del 8 maggio 2008).
Egualmente il ricordato orientamento deve trovare applicazione nella presente fattispecie, nella quale dall’esame del provvedimento impugnato emerge che il Comune resistente non ha effettuato una valutazione in concreto del nuovo insediamento edilizio, in relazione al contesto urbanistico in cui lo stesso dovrebbe essere inserito, ma ha laconicamente motivato con il riferimento alla mancanza del Piano di Lottizzazione, astrattamente richiesto dallo strumento urbanistico, senza invece alcun cenno né alle ragioni della asserita indefettibilità dello strumento attuativo, né ad eventuali ulteriori concrete esigenze di urbanizzazione derivanti dalla realizzazione della nuova costruzione.
All’accoglimento del ricorso consegue l’annullamento del diniego di concessione edilizia impugnato”.
5. Nell’accogliere le censure di difetto di motivazione e d’istruttoria, la sentenza in esame ha dunque accertato, con riferimento al caso concreto:
la “natura di fondo intercluso ricadente in zona già urbanizzata dell’area delle ricorrenti”;
che il fondo di proprietà delle ricorrenti per potere essere edificato non necessitava, quale lotto intercluso, di alcuna attività pianificatoria di dettaglio, non potendo rinvenirsi alcuno spazio ulteriore per “un’ulteriore pianificazione”;
che l’inedificabilità sarebbe dovuta (legittimamente) conseguire non alla mancanza di un piano di lottizzazione, ma ad “eventuali ulteriori concrete esigenze di urbanizzazione derivanti dalla realizzazione della nuova costruzione”.
Ritiene pertanto il Collegio che – a seguito del riferito giudicato di annullamento – nessun margine d’incertezza residuasse in merito all’assentibilità dell’istanza delle ricorrenti (almeno quanto alla edificabilità dell’area), ad eccezione dell’accertamento delle “eventuali ulteriori concrete esigenze di urbanizzazione derivanti dalla realizzazione della nuova costruzione”.
In tal senso sembra deporre anche la difesa del Comune di Cinisi, allorché afferma (a pag. 11 della memoria) che la fondatezza della pretesa delle odierne ricorrenti non discende automaticamente dall’illegittimo diniego della concessione, ma passa per l’accertamento della esistenza delle opere di urbanizzazione primarie e secondarie.
La difesa comunale, sempre in memoria, afferma però, a proposito di un simile accertamento, che esso riguarderebbe “valutazioni di merito riservate all’amministrazione”, come tale non sostituibile “in questa sede”.
Tale affermazione non è condivisa dal Collegio, trattandosi di un giudizio di mero fatto che è stato oggetto del quesito posto al verificatore nel presente giudizio: trattandosi, come detto, dell’unico, residuo profilo fattuale da accertare in merito alla valutazione – ora per allora – di tutte le condizioni legittimanti l’assentibilità dell’istanza illegittimamente rigettata.
6. E’ stato quindi chiesto al verificatore di “accertare lo stato di urbanizzazione (primaria e secondaria) della zona interessata dagli interventi edilizi per cui è causa (Comune di Carini, contrada “Case Calogero”) all’epoca dell’adozione del provvedimento del 26.2.2004 n. 004578 – con cui il Comune di Cinisi ha negato alla parte odierna ricorrente il titolo abilitativo edilizio – con specificazione delle opere di urbanizzazione esistenti e di quelle eventualmente mancanti”.
L’esito della verificazione ha fornito risposta positiva a tale quesito (sul contenuto della relazione di verificazione nessuna delle parti ha svolto rilievi critici, scritti od orali).
Il Collegio ritiene plausibilmente argomentata la risposta al quesito istruttorio, anche in ragione dell’utilizzo da parte del verificatore sia di una “aereo-fotogrammetria dei luoghi il cui volo è stato eflettuato nell’agosto 2004 e quindi nell’anno in cui è stata denegata la concessione”, che dell’attestazione del responsabile del Settore Lavori Pubblici e Urbanistica del Comune di Cinisi circa l’esistenza già al 2004 di tutte le opere primarie e secondarie analiticamente censite.
Ne consegue che l’illegittimo diniego frapposto dal Comune di Cinisi alle odierne ricorrenti concerneva un fondo che poteva essere legittimamente edificato anche in assenza di piano di lottizzazione: dal che discende che l’eventuale riedizione del potere non avrebbe comunque potuto investire tale profilo, con la conseguenza che il giudicato di annullamento in questione non concerne un interesse legittimo di natura formale o procedimentale, come sostiene la difesa comunale (che afferma in memoria che tale giudicato avrebbe “fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione”), bensì una posizione sostantiva direttamente correlata all’accertamento dell’edificabilità – senza necessità di una ulteriore pianificazione di dettaglio, né di ulteriori provvedimenti dell’amministrazione che accertassero tale elemento – del fondo di proprietà delle ricorrenti.
7. Così ricostruita anche in punto di fatto la fattispecie dedotta, osserva il Collegio che la stessa è oggetto di un pacifico e consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo il quale la perdita della potenzialità edificatoria dell’area a opera di un illegittimo provvedimento di diniego del titolo abilitativo configura un danno ingiusto, ammesso alla tutela risarcitoria per equivalente, in quanto la tutela di annullamento non è assolutamente sufficiente ad assicurare la reintegrazione della situazione giuridica soggettiva del privato, laddove la sopravvenuta disciplina urbanistica renda impossibile il rilascio di un provvedimento conforme all’originaria istanza (ex multis, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, sentenza n. 1092/2010).
E’ appena il caso di osservare – per fugare i dubbi alimentati alle pagg. 4 e 5 della memoria del Comune in merito alla ritenuta legittimità e liceità della condotta dell’amministrazione – che il provvedimento che, nella fattispecie d’illecito dedotta, si configura quale veicolo di lesione è il diniego di concessione edilizia del 26 febbraio 2004, annullato dalla sentenza n. 22/2009, e non il provvedimento del 24 febbraio 2009 con cui il Comune di Carini ha comunicato di non poter dare esecuzione a tale sentenza in ragione dell’intervenuto mutamento della disciplina urbanistica.
8. La difesa del Comune di Cinisi contesta la fondatezza della domanda risarcitoria, oltre che per i profili già esaminati, in relazione ai seguenti, ulteriori elementi della fattispecie d’illecito.
8.1. La sentenza che ha annullato l’illegittimo diniego di concessione edilizia non avrebbe accertato – per le ragioni già sopra accennate – il diritto a edificare delle odierne ricorrenti, sicché “la loro posizione giuridica soggettiva aveva ed ha pur sempre consistenza di interesse legittimo” (pag. 6 della memoria).
L’argomento è infondato.
Si è già chiarito che, alla luce dell’attività istruttoria effettuata nel presente giudizio, non vi era spazio alcuno per ulteriori poteri e provvedimenti dell’amministrazione relativi all’accertamento della edificabilità del fondo pur in assenza di una pianificazione urbanistica di dettaglio.
In presenza di tale, inequivoco dato sostanziale, l’eccezione del Comune è meramente nominalistica, e comunque infondata: atteso che anche l’interesse legittimo pretensivo è ammesso alla tutela risarcitoria per equivalente, quando la riedizione del potere amministrativo conforme all’effetto conformativo del giudicato di annullamento – che faccia conseguire il bene della vita – risulti ormai impossibile in fatto o in diritto (come nel caso di specie).
8.2. La difesa comunale lamenta inoltre che, anche a voler dare per accertato il profilo dell’edificabilità dell’area senza necessità di un piano di lottizzazione, residuerebbero non meglio specificati profili ostativi legati alla sussistenza di “tutti i requisiti per il positivo rilascio della concessione edilizia”.
Sul punto, le ricorrenti hanno chiarito in ricorso che la previsione del programma di fabbricazione allora vigente, alla stregua del quale andava verificato lo scrutinio di assentibilità del progetto presentato, prevedeva in quell’area una “densità di edificabilità di 4,50 mc/mq”; che il progetto presentato era relativo a “due edifici da adibire a civile abitazione ed attività commerciale”; e che il fondo in questione è esteso per “are 88,99”.
Il Comune di Cinisi, che non ha contestato tali elementi, ha però genericamente allegato non già la (comunque astratta ed eventuale) sussistenza di elementi ostativi all’edificazione, ma la necessità, prima di potere concludere nel senso dell’assentibilità del progetto in relazione alle sue concrete caratteristiche, di una verifica in tal senso riservata alla Commissione edilizia e al competente ufficio tecnico.
Tale eccezione non può trovare accoglimento, in quanto il Comune avrebbe dovuto opporre quali fatti ostativi od impeditivi concreti e specifici elementi di divergenza fra il progetto presentato e la specifica disciplina urbanistica, che in tesi avrebbero potuto ridimensionare la pretesa edificatoria delle ricorrenti.
Tale elemento potrebbe al più assumere rilevanza in sede di liquidazione del danno da risarcire (in relazione al valore degli immobili che si sarebbero potuti realizzare): ma poiché, come si dirà più oltre, questa voce di danno non è stata provata nel presente giudizio, ne consegue l’irrilevanza della questione.
8.3. L’amministrazione resistente contesta la sussistenza dell’elemento soggettivo della fattispecie d’illecito.
In argomento il Collegio si limita a richiamare il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui “nel giudizio diretto a ottenere la condanna della P. A. al risarcimento del danno che derivi da un provvedimento amministrativo illegittimo, il privato danneggiato può limitarsi a invocare l’illegittimità di carattere sostanziale dell’atto quale indice presuntivo della colpa, dato che rimane a carico dell’Amministrazione l’onere di dimostrare che si è trattato di un errore scusabile derivante da contrasti giurisprudenziali sull’interpretazione della norma o dalla complessità dei fatti, ovvero ancora dal comportamento delle parti del procedimento. Al privato danneggiato da un provvedimento amministrativo illegittimo non è dunque richiesto un impegno probatorio particolare per dimostrare la colpa dell’Amministrazione, potendo egli limitarsi ad allegare l’illegittimità dell’atto e dovendosi fare applicazione, ai fini della prova dell’elemento soggettivo, delle regole di comune esperienza e della presunzione semplice di cui all’art. 2727 del cod. civ. (c. d. colpa "in re ipsa", insita nella stessa illegittimità degli atti lesivi, giudizialmente accertata)” (così, da ultimo, Cons. Stato Sez. VI, Sent. n. 1061 del 19 febbraio 2018).
Nel caso di specie non sussisteva né l’elemento della complessità dei fatti (agevolmente accertati dal verificatore sulla base di documentazione risalente all’epoca dell’adozione del provvedimento illegittimo), né un contrasto giurisprudenziale, che andasse al di là della fisiologica dialettica esegetica, in merito ai presupposti che devono sussistere perché un permesso di costruire possa essere rilasciato in mancanza della previa adozione di un piano attuativo, pur richiesta dallo strumento urbanistico.
Come ha posto in rilievo la citata sentenza di questo Tribunale n. 22 del 2009 (che ha annullato perché illegittimo il provvedimento veicolo di lesione), il Comune di Cinisi ha illegittimamente – e irrimediabilmente – frustrato la pretesa edificatoria delle odierne ricorrenti ponendosi in contrasto con un consolidato e pacifico indirizzo giurisprudenziale fatto proprio anche dal giudice amministrativo di prossimità.
La difesa comunale allega, in contrario, che tale orientamento si sia consolidato solo dopo l’adozione del provvedimento annullato perché illegittimo.
Tale assunto non può essere condiviso, in quanto il principio di cui ha fatto applicazione il giudicato di annullamento di cui si discute era, salvo alcune isolate pronunce minoritarie, pacificamente affermato dalla giurisprudenza del giudice amministrativo anche anteriore all’adozione del provvedimento annullato (ex plurimis, Cons. Stato Sez. V, 05/06/1997, n. 612; Cons. Stato Sez. IV, 07/11/2001, n. 5721; Cons. Stato Sez. V, 06/10/2000; n. 5326 Cons. Stato Sez. IV, 15/05/2002, n. 2592; Cons. Stato Sez. V, 22/06/2004, n. 4350).
9. Sussistono pertanto tutti gli elementi della fattispecie di illecito, avendo la pubblica amministrazione, mediante l’adozione colposa di un provvedimento illegittimo, cagionato alle odierne ricorrenti un danno non più riparabile mediante riedizione del potere amministrativo a seguito dell’entrata in vigore della nuova disciplina di piano (il che preclude anche la condanna al risarcimento del danno in forma specifica), sicché dev’essere accolta la domanda di risarcimento del danno per equivalente monetario.
La liquidazione di detto danno, alla luce dei princìpi elaborati in materia dalla giurisprudenza (ex multis, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, sentenza 1092/2010, cit.), nel caso di specie consente di ritenere sicuramente provato il danno legato alla perdita della originaria vocazione edificatoria.
La destinazione a verde attrezzato, infatti, al di là del perfezionarsi o meno di una procedura ablatoria (essendo l’area oggetto di un vincolo preordinato all’esproprio), comporta, per ciò solo, l’attribuzione di un valore comunque diverso rispetto alla destinazione edificatoria a scopo residenziale e commerciale.
Non altrettanto provato è il danno consistente nel mancato guadagno che sarebbe potuto derivare dalla vendita dell’immobile oggetto della concessione.
Le ricorrenti non hanno infatti provato l’esistenza di richieste di soggetti interessati all’acquisto delle unità immobiliari, né – in considerazione dell’alea particolarmente elevata che caratterizza l’attività edilizia – il possesso delle capacità tecniche, economiche e finanziarie necessarie per la realizzazione dell’intervento edilizio.
Le ulteriori voci di danno che le ricorrenti lamentano attengono a potenziali utilizzazioni dell’immobile che attengono ad ipotesi meramente eventuali e labiali (quando non marcatamente afferenti le soggettive intenzione dei ricorrenti e di loro aventi causa) formulate in ricorso, che risultano sfornite finanche di un principio di prova, e che esulano da un rapporto di causalità diretta.
Né può ritenersi che le ricorrenti abbiano assolto il loro onere probatorio con la richiesta di una consulenza tecnica d’ufficio: la quale ha natura di strumento tendente ad offrire un ausilio tecnico-scientifico al giudicante per la valutazione di elementi già introdotti nel giudizio, e non già quello di mezzo di prova tale da surrogare l’assolvimento degli oneri incombenti sulla parte attrice.
Non hanno parimenti provato di avere sostenuto dei costi per la realizzazione dei progetti, né un danno per mancata disponibilità degli alloggi e per mancato investimento degli utili.
Non è dovuto un risarcimento per il valore dell’area: tale importo non configura, difatti, un danno per le ricorrenti in quanto l’area permane nella loro proprietà.
Per tali ragioni il Collegio, ritiene che l’unico danno che possa essere risarcito sia quello legato alla perdita della originaria vocazione edificatoria dell’area in questione.
Tale danno dovrà essere determinato in via equitativa sulla scorta della differenza del valore che l’area aveva al momento del provvedimento di diniego poi annullato, ed al momento dell’approvazione del successivo piano regolatore generale che ha previsto la destinazione a verde attrezzato.
I valori, per entrambi i riferimenti temporali, saranno calcolati tenendo conto sia dei prezzi indicati in contratti di compravendita effettivamente registrati, sia di quelli reali di mercato risultanti da fonti certe o facilmente verificabili, prendendo a riferimento aree aventi caratteristiche analoghe a quella oggetto del giudizio.
Trattandosi di debito di valore, alle ricorrenti spetta anche la rivalutazione monetaria dal giorno in cui è stato adottato il provvedimento lesivo, sino alla formulazione dell’offerta risarcitoria.
Spettano, inoltre, gli interessi nella misura legale dalla data della formulazione dell’offerta risarcitoria fino all’effettivo soddisfo.
Resta, comunque, ferma la facoltà delle proprietarie dell’area di chiedere all’amministrazione comunale di valutare una eventuale variante alla nuova disciplina urbanistica per consentire il pieno soddisfacimento della propria situazione giuridica ingiustamente lesa (Cons. Stato, ad.plen., 8 gennaio 1986, n. 1).
9.1. Tale facoltà, fin qui non azionata, non può ridondare – come sostenuto dalla difesa dell’amministrazione – come omissione che ha concorso nella produzione dell’evento dannoso, trattandosi di mera eventualità subordinata alla verifica di compatibilità con gli interessi pubblici sottesi alla pianificazione urbanistica, che peraltro anche il Comune (che oggi la invoca dalla controparte) avrebbe potuto autonomamente vagliare soprattutto a seguito della (indiscussa) sollecitazione all’ottemperanza alla sentenza di annullamento del diniego.
Lo sforzo diligente, in punto di non aggravamento delle conseguenze dannose dell’illecito, richiesto alla parte danneggiata dalle disposizioni codicistiche invocate dalla difesa comunale, si è infatti prodotto con la ridetta sollecitazione: senza che possa imputarsi al privato danneggiato di non aver dato ulteriore impulso ad un’attività amministrativa riparatoria che consegue comunque ad una valutazione discrezionale propria dell’amministrazione, che – con ordinaria diligenza – avrebbe potuto valutarne autonomamente la praticabilità.
La contraria prospettazione della parte resistente che richiede – quale elemento simmetrico e speculare alla pregiudiziale d’annullamento dell’atto lesivo – l’esperimento da parte del danneggiato del rimedio costituito dal ricorso avverso il silenzio della pubblica amministrazione (quale onere per accedere alla tutela risarcitoria), non tiene conto che siffatta prospettazione si attaglia all’illecito omissivo della pubblica amministrazione, mentre nella fattispecie di verte in tema d’illecito commissivo, mediante adozione di atto illegittimo che ha danneggiato la situazione giuridica soggettiva delle parti ricorrenti, come sopra specificato.
D’altra parte la nota del 24 febbraio 2009, prot. 4210, con la quale il Comune di Cinisi ha comunicato di non poter dare corso all’ottemperanza alla sentenza 22/2009 in ragione della disciplina urbanistica sopravvenuta, ha un inequivoco contenuto di volizione che ha definitivamente precluso alle odierne ricorrenti – per iniziativa dello stesso Comune di Cinisi – ogni forma di riparazione diversa da quella dell’equivalente monetario: sicché non può imputarsi alle stesse ricorrenti di avere, a seguito della proposizione del ricorso in esame, “totalmente perso l’interesse a realizzare l’intervento edificatorio di cui trattasi”, per agitare “strumentalmente l’intervenuta sentenza al fine di ottenere un risarcimento monetario, pur avendo ormai definitivamente abbandonato l’idea di realizzare il progetto illo tempore presentato” (pag. 17 della memoria del Comune).
10. Sulla base dei suesposti criteri, il Comune di Cinisi dovrà formulare – ai sensi dell’art. 34, comma 4, cod. proc. amm. – una proposta di accordo alle parti ricorrenti entro il termine di giorni novanta decorrente dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, condanna il Comune di Cinisi al pagamento in favore delle ricorrenti della somma risultante dalla applicazione dei criteri di cui in motivazione, ai sensi dell’art. 34, comma 4, cod. proc. amm..
Condanna il Comune di Cinisi al pagamento in favore delle ricorrenti delle spese processuali, che liquida in complessivi euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2018 con l’intervento dei magistrati:
Maria Cristina Quiligotti, Presidente
Federica Cabrini, Consigliere
Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
Giovanni Tulumello
IL PRESIDENTE
Maria Cristina Quiligotti
IL SEGRETARIO