* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Illeciti amministrativi in materia urbanistica, edilizia e paesaggistica – Termine di prescrizione – Art. 28 l. n. 689/1981 – Dies a quo – Principio di autonomia delle violazioni edilizia e paesaggistica – Concessione edilizia in sanatoria.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Sicilia
Città: Palermo
Data di pubblicazione: 28 Settembre 2016
Numero: 2277
Data di udienza: 12 Maggio 2016
Presidente: Ferlisi
Estensore: Valenti
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Illeciti amministrativi in materia urbanistica, edilizia e paesaggistica – Termine di prescrizione – Art. 28 l. n. 689/1981 – Dies a quo – Principio di autonomia delle violazioni edilizia e paesaggistica – Concessione edilizia in sanatoria.
Massima
TAR SICILIA, Palermo, Sez. 1^ – 28 settembre 2016, n. 2277
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Illeciti amministrativi in materia urbanistica, edilizia e paesaggistica – Termine di prescrizione – Art. 28 l. n. 689/1981 – Dies a quo – Principio di autonomia delle violazioni edilizia e paesaggistica – Concessione edilizia in sanatoria.
L’art. 28 della l. n. 689/1981 (secondo cui “il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative punite con pena pecuniaria si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione”), è applicabile, per espresso dettato legislativo, a tutte le violazioni punite con sanzioni amministrative pecuniarie, anche se non previste in sostituzione di una sanzione penale (art. 12 l. n. 689/1981); e, quindi, anche agli illeciti amministrativi in materia urbanistica, edilizia e paesistica puniti con sanzione pecuniaria. Quanto all’individuazione del dies a quo della decorrenza della prescrizione, occorre tener conto della particolare natura degli illeciti in materia urbanistica, edilizia e paesistica, i quali, ove consistano nella realizzazione di opere senza le prescritte concessioni e autorizzazioni, hanno carattere di illeciti permanenti, sicché la commissione degli illeciti medesimi viene meno solo con il cessare della situazione di illiceità, vale a dire con il conseguimento delle prescritte autorizzazioni (vd. Cons. St., VI, 12 marzo 2009, n. 1464). In questo quadro, il principio di autonomia delle due tipologie di violazioni (edilizia e paesaggistica), deve essere inteso nel senso che l’intervenuta sanatoria dell’abuso edilizio non fa ex se venir meno la potestà sanzionatoria per la diversa violazione paesaggistica, ma non anche che la stessa non abbia alcuna incidenza sulla permanenza della violazione, con conseguente individuazione del dies a quo nel momento dell’intervenuta concessione edilizia in sanatoria, che fa cessare nel tempo la illiceità del comportamento edilizio osservato rimuovendo ogni ragione di incompatibilità dell’opera con gli assetti urbanistici e territoriali (cfr. T.A.R. Sicilia, n. 2645/15 e n. 1098/2013 cit.).
Pres. Ferlisi, Est. Valenti – T.B. (avv. Venuto) c. Regione Sicilia Assessorato Beni Cc. ed Aa e altro (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR SICILIA, Palermo, Sez. 1^ - 28 settembre 2016, n. 2277SENTENZA
TAR SICILIA, Palermo, Sez. 1^ – 28 settembre 2016, n. 2277
Pubblicato il 28/09/2016
N. 02277/2016 REG.PROV.COLL.
N. 02480/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2480 del 2015, proposto da:
Tesoriero Bartolo, quale procuratore generale di Tesoriero Romilda, rappresentato e difeso dall’avvocato Rosario Venuto C.F. VNTRSR66R15F158Z, unitamente al quale è domiciliato presso la Segretaria del T.A.R. in Palermo, via Butera n. 6;
contro
Regione Sicilia Assessorato Beni Cc. ed Aa. e della P.I.-Dipartimento Beni Cc. ed Aa.-Servizio Tutela ed Acquisizioni, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria, con uffici siti in Palermo, Via A. De Gasperi 81;
per l’annullamento
– Del D.D.S. n. 819 del 24.03.2015, emesso dalla Regione Siciliana , Dipartimento Beni Culturali e dell’Identità Siciliana Servizio Tutela, notificato il 29.05.2015 , a mezzo del servizio postale , per il pagamento della somma di € 7.247,58 a titolo di INDENNITA’ Pecuniaria ex. art. 167 D.Lgs n. 42/2004, come sostituito dall’art. 27 del dlgs n. 157/2006, nonché di tutti gli atti a tale comunque preliminari, connessi, coordinati e conseguenti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura distrettuale dello Stato per l’Amministrazione intimata;
Vista l’ordinanza n. 971 dell’11/09/2015 sulla domanda cautelare;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 maggio 2016 il dott. Roberto Valenti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
A. – Con ricorso notificato il 02/07/2015 e ritualmente depositato, il sig. Tesoriero Bartolo, nella qualità in atti spiegata e documentata, impugnava il decreto dirigenziale indicato in epigrafe, con il quale il Dipartimento dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana intimava il pagamento della sanzione ex art. 167 del d. lgs. n. 42/2004 per l’importo di € 7.247,58, relativa alla realizzazione di opere abusive (ampliamento di fabbricato adibito a magazzino) nell’Isola di Panarea, loc. Iditella.
Parte ricorrente ne ha chiesto l’annullamento, deducendo, con unico motivo: violazione di legge; violazione art.28 legge n. 689/1981, prescrizione.
B. – Si costituiva in giudizio l’Assessorato intimato, depositando costituzione di mera forma con documentazione.
Con ordinanza n. 971 dell’11 settembre 2015 è stata accolta la domanda cautelare.
In vista dell’udienza pubblica, l’Avvocatura dello Stato depositava una memoria con la quale controdeduceva alle censure avversarie, ed in particolare al motivo incentrato sulla prescrizione.
All’udienza del 12 maggio 2016 la causa è stata chiamata e posta in decisione.
C. – Il ricorso merita accoglimento, essendo fondata l’eccezione di prescrizione sollevata dal ricorrente ai sensi dell’art. 28 l. n. 689/1981.
Ed infatti, per ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, l’art. 167 D. lgs. n. 42/2004 (già art. 15 l. n. 1497/1939, divenuto poi art. 164 D. lgs. n. 490/1999) va interpretato nel senso che l’indennità prevista per abusi edilizi in zone soggette a vincoli paesaggistici costituisce vera e propria sanzione amministrativa (e non una forma di risarcimento del danno), che, come tale, prescinde dalla sussistenza effettiva di un danno ambientale (cfr. Cons. St., VI, 28 luglio 2006, n. 4690 e 3 aprile 2003, n. 1729; sez. IV, 15 novembre 2004, n. 7405 e 12 novembre 2002, n. 6279).
Nel caso di specie, poi, con nulla osta prot. prot. 7285 del 07/08/1997 (allegato n. 1 della produzione dell’Avvocatura erariale), la Soprintendenza di Messina aveva dichiarato che le opere realizzate arrecavano danno, se pur lieve, alle valenze paesaggistiche dell’area protetta.
D. – E’ stata, quindi, più volte affermata, anche da questa Sezione, la pacifica applicabilità anche a tale sanzione del principio contenuto nell’art. 28 della l. n. 689/1981, secondo cui “il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative punite con pena pecuniaria si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione”; disposizione, quest’ultima, applicabile, per espresso dettato legislativo, a tutte le violazioni punite con sanzioni amministrative pecuniarie, anche se non previste in sostituzione di una sanzione penale (art. 12 l. n. 689/1981); e, quindi, anche agli illeciti amministrativi in materia urbanistica, edilizia e paesistica puniti con sanzione pecuniaria (vd. T.A.R. Palermo, I, 23 ottobre 2015, n. 2645; Id, 2 aprile 2015, n. 812; 23 luglio 2014, n. 1942 e 13 maggio 2013, n. 1098; vd. anche T.A.R. Reggio Calabria, 21 aprile 2015, n. 395; T.A.R. Napoli, VI, 13 febbraio 2015, n. 1092).
E. – Quanto all’individuazione del dies a quo della decorrenza della prescrizione, occorre tener conto della particolare natura degli illeciti in materia urbanistica, edilizia e paesistica, i quali, ove consistano nella realizzazione di opere senza le prescritte concessioni e autorizzazioni, hanno carattere di illeciti permanenti, sicché la commissione degli illeciti medesimi viene meno solo con il cessare della situazione di illiceità, vale a dire con il conseguimento delle prescritte autorizzazioni (vd. Cons. St., VI, 12 marzo 2009, n. 1464).
Pertanto – pur dandosi atto del diverso orientamento assunto in precedenza dal C.G.A. secondo il quale “…la permanenza cessa o con l’eliminazione dell’opera abusiva; o, in alternativa, con il pagamento della sanzione pecuniaria” (vd. C.G.A., 13 settembre 2011, n. 554) – si è ritenuto che “…il principio di autonomia delle due tipologie di violazioni (edilizia e paesaggistica), evocato nel menzionato precedente, deve essere inteso nel senso che l’intervenuta sanatoria dell’abuso edilizio non fa ex se venir meno la potestà sanzionatoria per la diversa violazione paesaggistica, ma non anche che la stessa non abbia alcuna incidenza sulla permanenza della violazione…(omissis)…con conseguente individuazione del dies a quo nel momento in cui viene eliminata la violazione con l’emissione degli atti di sanatoria” (cfr. T.A.R. Sicilia, n. 2645/15 e n. 1098/2013 cit.).
Sotto tale specifico profilo, va comunque rilevato che il C.G.A., con sentenza n. 123 del 13 marzo 2014, confermando la sentenza di questa Sezione n. 564/2012 – e aderendo all’orientamento espresso sia dal Consiglio di Stato (decisioni n. 1464/2009 e n. 2160/2010), sia dalle Sezioni riunite dello stesso C.G.A. (parere n. 188/11) – ha modificato il proprio precedente indirizzo, ritenendo preferibile l’orientamento, secondo il quale “…il termine in questione deve ritenersi coincidente piuttosto con l’atto che fa cessare nel tempo la illiceità del comportamento edilizio osservato … e cioè quello della intervenuta concessione edilizia in sanatoria, la quale appunto rimuove ogni ragione di incompatibilità dell’opera con gli assetti urbanistici e territoriali e fa venir meno dunque la permanente illiceità che l’accompagnava dall’atto della sua realizzazione”; cosicché “…appare conforme ad una più attenta ricostruzione della disciplina giuridica da adottare assumere quale dies a quo per la prescrizione della sanzione qui in discussione il momento della intervenuta concessione edilizia…” .
Questa più recente esegesi del giudice d’appello siciliano (ma così anche il Consiglio di Stato in sede consultiva: in termini, tra le tante, da ultimo Cons. St., II, n. 2091/2015 e data 16/07/2015), deve ritenersi ormai consolidata, posto che, dopo la sentenza di segno contrario n. 143/2014, cui si richiama in memoria la difesa dell’Amministrazione, lo stesso CGA si è nuovamente espresso in senso favorevole all’applicazione del termine prescrizionale, con decorrenza dalla concessione edilizia in sanatoria e non dalla data di irrogazione della sanzione (cfr. parere n. 1000/2015 del 19 ottobre 2015).
F. – Accolto e riaffermato il superiore principio interpretativo, non rimane che prendere atto che nella vicenda in esame la cessazione della permanenza dell’illecito si è verificata in data 12 gennaio 2004, allorché è stata rilasciata al ricorrente la concessione edilizia in sanatoria n. 1/2004, sicché la prescrizione dell’illecito era già maturata quando col decreto D.D.S. n. 819 del 24/03/2015, qui impugnato, è stata irrogata la sanzione ex art. 167 D.lgs. n. 42/2004.
Né può rilevare, in contrario, la clausola contenuta nel nullaosta del 1997, dato che nella fattispecie il Comune ha rilasciato formale concessione edilizia nel 2004, così determinando la data di cessazione dell’illecito e dunque la decorrenza del termine prescrizionale. Per altro, nel caso in esame è pure documentata in atti la nota del 14/12/2005 con cui è stata data comunicazione, tanto al Comune quanto alla soprintendenza di Messina, della ultimazione dei lavori di cui alla concessione edilizia in sanatoria n. 1/2004 e N.O. della Soprintendenza n. 7285 del 07//08/1997.
G. – Il decreto è, dunque, illegittimo secondo quando dedotto con il secondo motivo del ricorso in trattazione.
Per le suesposte considerazioni, il ricorso, assorbito quant’altro, va accolto con conseguente annullamento del D.D.S. n. 819 del 24/03/2015 adottato dal Dipartimento regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana, Servizio Tutela, fatte salve le prescrizioni di cui all’art. 2 dello stesso decreto (che richiama e rinvia alle prescrizioni impartite).
Il Collegio, avuto riguardo ai peculiari profili della controversia e alle sopra indicate oscillazioni giurisprudenziali, ancora presenti nel momento di adozione dell’atto impugnato, oltre che al vantaggio conseguito dalla parte ricorrente per l’acclarata prescrizione del credito vantato dalla P.A., ritiene doversi compensare tra le parti le spese di giudizio.
H. – Si dispone la trasmissione di copia della presente sentenza alla Procura presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Siciliana per le valutazioni di competenza correlate ai possibili profili di danno erariale.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato, con salvezza delle prescrizioni di cui all’art. 2.
Spese compensate.
Dispone la trasmissione, a cura della Segreteria della Sezione, di copia della presente sentenza alla Procura presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Siciliana.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Calogero Ferlisi, Presidente
Roberto Valenti, Consigliere, Estensore
Luca Lamberti, Referendario
L’ESTENSORE
Roberto Valenti
IL PRESIDENTE
Calogero Ferlisi
IL SEGRETARIO