DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Opere funzionali alla gestione di stabilimenti balneari – Aree demaniali – Titolo abilitativo edilizio – Necessità – Costo di costruzione – Inapplicabilità – Oneri di urbanizzazione – Applicabilità.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Sicilia
Città: Palermo
Data di pubblicazione: 9 Settembre 2016
Numero: 2144
Data di udienza: 29 Luglio 2016
Presidente: Di Paola
Estensore: Zafarana
Premassima
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Opere funzionali alla gestione di stabilimenti balneari – Aree demaniali – Titolo abilitativo edilizio – Necessità – Costo di costruzione – Inapplicabilità – Oneri di urbanizzazione – Applicabilità.
Massima
TAR SICILIA, Palermo, Sez. 2^ – 9 settembre 2016, n. 2144
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Opere funzionali alla gestione di stabilimenti balneari – Titolo abilitativo edilizio – Necessità.
Le opere funzionali alla gestione di stabilimenti balneari necessitano un idoneo titolo edilizio abilitativo: deve infatti escludersi la natura precaria dello stabilimento balneare, e ciò, nella considerazione che lo stesso non comporta una alterazione del territorio soltanto temporanea, precaria e irrilevante, mancando il requisito della precarietà funzionale, cioè la possibilità di una pronta rimozione dopo un uso contingente e momentaneo (TAR Ancona, 26 novembre 2015 n.862; Tar Liguria, 27 gennaio 2009 n.119; Tar Puglia (Lecce), Sez.I, 7 luglio 2005 n.3650; TAR Veneto sez. II 10 luglio 2003 n. 3691; Tar Marche, 18/04/1985 n.118). Il Consiglio di Stato ha, poi, ritenuto necessaria la concessione edilizia per costruzioni destinate ad attività stagionali, che, seppure non infisse al suolo, ma solo aderenti ad esso in modo stabile, sono destinate ad una utilizzazione perdurante nel tempo, anche se intervallate da pause stagionali; in tal caso l’alterazione del territorio non può essere considerata temporanea, precaria o irrilevante (Cons. Stato, sez. V, 24.2.1996, n. 226). Deve poi rilevarsi che un chiaro riferimento alla necessità del titolo edilizio è offerto dalla l.r. n.15 del 2005, art.1, cc. 1 e 4.
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Opere funzionali alla gestione di stabilimenti balneari che sorgono in aree demaniali – Costo di costruzione – Inapplicabilità – Oneri di urbanizzazione – Applicabilità.
Il titolo edilizio abilitativo per le opere precarie funzionali all’esercizio degli stabilimenti balneari che sorgono in area demaniale non soggiace al versamento del contributo commisurato al costo di costruzione, ai sensi dell’articolo 17 del d.P.R. 380/2001. Infatti, la quota di contributo commisurata al costo di costruzione costituisce una prestazione di natura paratributaria, determinata tenendo conto della produzione di ricchezza generata dallo sfruttamento del territorio che, per sua natura, non è ravvisabile nelle costruzioni su area demaniale, in quanto non suscettibili di commercializzazione e destinate a ricadere, alla cessazione del rapporto di concessione dell’area demaniale, in proprietà all’amministrazione concedente. Diverse considerazioni devono svolgersi, invece, riguardo alla quota di contributo commisurata agli oneri di urbanizzazione, trattandosi di corrispettivo di diritto pubblico di natura non tributaria, a carico del privato a titolo di partecipazione dei costi delle opere di urbanizzazione “in proporzione” all’insieme dei benefici che la nuova costruzione o opera ne trae. Difatti ai fini dell’insorgenza dell’obbligo di corresponsione degli oneri concessori è rilevante il verificarsi di un maggior carico urbanistico quale effetto dell’intervento edilizio, se ne muti la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica, con oneri conseguentemente riferiti all’oggettiva rivalutazione dell’immobile e funzionali a sopportare l’aggiuntivo carico socio-economico, che l’attività edilizia comporta, anche quando l’incremento dell’impatto sul territorio consegua solo a marginali lavori (Cons. St., Sez. V, n. 4326 del 2013).
Pres. Di Paola, Est. Zafarana – L. Soc. Coop. a r.l. (avv. Spatafora) c. Comune di Palermo (avv. Modica)
Allegato
Titolo Completo
TAR SICILIA, Palermo, Sez. 2^ - 9 settembre 2016, n. 2144SENTENZA
TAR SICILIA, Palermo, Sez. 2^ – 9 settembre 2016, n. 2144
Pubblicato il 09/09/2016
N. 02144/2016 REG.PROV.COLL.
N. 02880/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2880 del 2015, proposto da:
L’OMBELICO DEL MONDO Soc. Coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Aldo Spatafora ed elettivamente domiciliato presso il suo studio, sito in Palermo nella Via Libertà n.78;
contro
il COMUNE di PALERMO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore Modica, con domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura Comunale, siti in Palermo nella Piazza Marina n.39;
per l’annullamento
– della deliberazione del Consiglio Comunale di Palermo del 11/06/2015 n°74, pubblicata all’albo Pretorio il 23/06/2015, avente ad oggetto “adeguamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione per gli anni 2011-2012-2013-2014. Art. 17 L.R. 16/04/2003” limitatamente alla parte in cui assoggetta a concessione edilizia gli stabilimenti balneari, e stabilisce i relativi oneri;
– di tutti gli eventuali atti, prodromici e/o consequenziali, ancorché non conosciuti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Palermo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2016 il dott. Sebastiano Zafarana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.1. Con ricorso notificato il 21/09/2015 e depositato il 12/10/2015 la società ricorrente ha esposto:
– che con deliberazione municipale n.138 dell’11/05/2006 il Comune di Palermo ha individuato le aree demaniali da destinare a “spiagge libere attrezzate” relativamente al tratto di costa di “Mondello” (mq.4.300) e al tratto di costa denominato “Addaura” (mq.7.350) in seguito individuati come lotti n.1 e n.2;
– di avere partecipato alla gara indetta dal Comune di Palermo per l’affidamento in gestione di dette aree, e di essere risultata aggiudicataria;
– di gestire pertanto, in virtù del contratto del 13/06/2007 rep. N.82227, le due spiagge libere attrezzate rispettivamente ubicate, come detto, sul litorale di Mondello e sul litorale dell’Addaura;
– che per la spiaggia attrezzata di Mondello la società si è avvalsa della c.d. “destagionalizzazione” disciplinata dall’art.2 della L.R. 15/2005, e pertanto al termine di ciascuna stagione estiva, non ha più provveduto allo smontaggio della struttura in legno di circa 80 mq. e della circostante pedana, anch’essa in legno, allocata sull’arenile e destinata alla somministrazione di alimenti e bevande; mentre invece ha provveduto a smontare tutte le altre strutture destinate alla balneazione, alla conclusione di ciascuna stagione balneare;
– che già nel corso dell’anno 2014 il Comune di Palermo aveva richiesto il pagamento degli oneri concessori edilizi, fondando detta richiesta sul Piano di Utilizzo del Demanio Marittimo ancora in corso di approvazione e che con sentenza n.1456/2015 questo Tar ha accolto il ricorso annullando l’atto impugnato;
– che con la delibera qui impugnata il Comune di Palermo ha nuovamente preteso di assoggettare gli stabilimenti balneari e le altre strutture turistico ricreative al preventivo rilascio della concessione edilizia.
1.2. In data 16/10/2015 si è costituito in giudizio il Comune di Palermo con atto di mera forma non contenente difese scritte. Successivamente, in data 02/11/2015 la difesa comunale ha depositato una memoria difensiva.
1.3. Alla pubblica udienza dell’11/02/2016 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
2. Preliminarmente deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa comunale, per asserita carenza di interesse all’impugnazione.
La società, infatti, ha chiesto l’annullamento della delibera del Consiglio comunale di Palermo n.74/2015 avente per oggetto l’ “adeguamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione per gli anni 2011 – 2012 -2013 e 2014” nella parte in cui ha disposto, in sintesi, che sono soggette al rilascio di concessione edilizia onerosa le strutture precarie finalizzate alla gestione di strutture balneari. Il provvedimento adottato, sostiene il Comune, non è rivolto direttamente nei confronti della società ricorrente, ma è un atto a contenuto generale suscettibile di ledere l’interesse legittimo della ricorrente solo e quando e se verrà ad essa applicato.
L’eccezione è infondata.
La delibera è immediatamente lesiva della posizione della ricorrente in quanto sottopone a previa concessione edilizia – e con effetto retroattivo – le strutture precarie finalizzate alla gestione di stabilimenti balneari, disponendo peraltro l’obbligatoria dotazione di spazi destinati a parcheggi pertinenziali (25 mq. ogni 100 mq. di superficie oggetto di concessione demaniale marittima) anche attraverso la stipula di apposite convenzioni, imponendo comunque un obbligo immediato alla società.
Vale, comunque, in proposito ricordare che la materia relativa alla determinazione dei contributi per oneri di urbanizzazione e per costo di costruzione è devoluta alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo in forza dell’art. 16 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 e che quando di tale determinazione si controverta si introduce un giudizio sul rapporto e non sull’atto, prescindendosi, appunto, dall’esistenza o dall’impugnazione di un atto ( cfr. Cons. di Stato, sez. V, n° 584 del 9.2.2001 ).
3. Il gravame è affidato a due motivi di ricorso:
– con il primo motivo la società ricorrente deduce l’eccesso di potere per contraddittorietà del comportamento dell’azione amministrativa atteso che nell’autorizzazione unica rilasciata dall’amministrazione, ed indispensabile per il legittimo esercizio dell’attività assentita, il Comune ha dichiarato che l’attività esercitata dalla ricorrente non necessita di ulteriori autorizzazioni e licenze edilizie; deduce, inoltre, che richiedere la concessione edilizia per gli stabilimenti balneari presuppone il riconoscimento di un’attività edificatoria entro i 150 metri dalla battigia, con palese violazione da parte del Comune del divieto di inedificabilità assoluta imposto dall’art.15 lett.a) della L.R.78/76.
– con il secondo motivo di ricorso la società ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione delle seguenti leggi urbanistiche: L.r.78/76; L.r.15/91; d.P.R.380/2001; L.r.71/78; L.r.38/73; secondo l’assunto della ricorrente la concessione edilizia a titolo oneroso sarebbe necessaria soltanto con riferimento alla “attività edilizia” propriamente detta, ossia a quella definita dalle leggi urbanistiche citate, mentre non sarebbe applicabile alle strutture precarie in legno di modeste dimensioni che vengono adagiate sull’arenile, non infisse al suolo, il cui utilizzo è per definizione contingente e temporaneo in quanto lo stesso è limitato alla sola stagione balneare; sostiene che le strutture precarie degli stabilimenti balneari sono destinate alla diretta fruizione del mare secondo le previsioni dell’art.15 della L.R. 78/76 e inoltre non comportano alcuna edificazione nel senso letterale del termine;
Le censure dedotte dall’interessata, postulano la soluzione delle questioni giuridiche seguenti:
a) se la tipologia di costruzione (strutture precarie finalizzate alla gestione di stabilimenti balneari) impone comunque la necessità di acquisire un idoneo titolo edilizio abilitativo;
b) in caso affermativo, se debba trattarsi di titolo oneroso.
3.1. Con specifico riferimento alla prima questione, deve rilevarsi che la riconducibilità delle capanne e delle altre strutture funzionali all’esercizio degli stabilimenti balneari nel novero delle “nuove costruzioni”, necessitanti dunque di concessione edilizia onerosa, non trovi esauriente motivazione nella delibera impugnata, mentre tale tesi risulta diffusamente sviluppata soltanto in via postuma dal Comune, appunto con la memoria depositata in sede giurisdizionale, nella quale la difesa pubblica ha posto l’accento sul concetto di “stabilimento balneare” rilevando come dette opere comportino certamente un carico urbanistico.
Orbene, se può affermarsi con certezza che nell’articolata normativa di settore manchi una disciplina specifica che preveda l’assoggettamento delle capanne stagionali in sé considerate al regime della concessione edilizia, deve però rilevarsi che la giurisprudenza amministrativa ha da sempre escluso la natura precaria dello stabilimento balneare; e ciò, nella considerazione che lo stesso non comporti una alterazione del territorio soltanto temporanea, precaria e irrilevante: mancherebbe infatti il requisito della precarietà funzionale, cioè la possibilità di una pronta rimozione dopo un uso contingente e momentaneo (TAR Ancona, 26 novembre 2015 n.862; Tar Liguria, 27 gennaio 2009 n.119; Tar Puglia (Lecce), Sez.I, 7 luglio 2005 n.3650; TAR Veneto sez. II 10 luglio 2003 n. 3691; Tar Marche, 18/04/1985 n.118). Il Consiglio di Stato ha, poi, ritenuto necessaria la concessione edilizia per costruzioni destinate ad attività stagionali, che, seppure non infisse al suolo, ma solo aderenti ad esso in modo stabile, sono destinate ad una utilizzazione perdurante nel tempo, anche se intervallate da pause stagionali; in tal caso l’alterazione del territorio non può essere considerata temporanea, precaria o irrilevante (Cons. Stato, sez. V, 24.2.1996, n. 226).
Deve poi rilevarsi che un chiaro riferimento alla necessità del titolo edilizio è offerto dalla l.r. n.15 del 2005, la quale all’art.1 stabilisce che “la concessione dei beni demaniali marittimi può essere rilasciata, oltre che per servizi pubblici e per servizi e attività portuali e produttive, per l’esercizio delle seguenti attività: a) gestione di stabilimenti balneari […]” (comma 1).
Il successivo comma 4 stabilisce che, ai fini di quanto stabilito dalla stessa legge, le “opere […] destinate alla diretta fruizione del mare quando previste nei piani di utilizzo delle aree demaniali marittime […]” sono soggette ai “provvedimenti edilizi abilitativi […]”.
Pertanto, ferma restando l’inapplicabilità della suddetta disciplina alle aree già oggetto di concessione (art.4, comma 2 bis, L.R.15/2005 ), sul punto la disposizione si mostra essere meramente ricognitiva in ordine all’assoggettamento delle opere di cui trattasi a “provvedimenti edilizi abilitativi” rilasciati dai comuni competenti per territorio.
In tale prospettiva, non appare dirimente la distinzione tra “stabilimento balneare” inteso come complesso di strutture precarie e non, funzionali al servizio della balneazione, e le singole capanne in legno (o in materiale prefabbricato) atteso che, secondo la condivisibile definizione offerta dalla giurisprudenza, la necessità del titolo edilizio riguarda tutte le strutture coperte destinate alla suddetta attività stagionale che, seppure non infisse al suolo, ma solo aderenti in modo stabile, sono destinate ad una utilizzazione perdurante nel tempo, anche se intervallate da pause stagionali.
Pertanto, per esse, va affermata la necessità di acquisire il necessario titolo edilizio abilitativo.
3.2. Acclarata la necessità del titolo edilizio anche per le opere precarie funzionali all’esercizio degli stabilimenti balneari, deve darsi risposta alla seconda questione sottoposta all’attenzione del Collegio, ossia alla connessa questione relativa all’onerosità del titolo edilizio, avendo la ricorrente dedotto l’illegittimità della pretesa di assoggettare le capanne al contributo sul costo di costruzione e agli oneri di urbanizzazione.
Sul punto, il Collegio ritiene di dover dare continuità all’opzione interpretativa (cfr. da ultimo, Tar Marche n. 862 del 2015) secondo cui deve tenersi conto delle peculiarità proprie degli stabilimenti balneari in ordine alla natura delle opere e/o alle loro modalità esecutive e di utilizzo.
3.2.1. Deve in primo luogo osservarsi che il titolo edilizio abilitativo non soggiace al versamento del contributo commisurato al costo di costruzione, ai sensi dell’articolo 17 del d.P.R. 380/2001: la circostanza che nel caso di specie si verta su opere che sorgono in area demaniale esclude l’applicazione di siffatto onere.
Infatti, la quota di contributo commisurata al costo di costruzione costituisce una prestazione di natura paratributaria, determinata tenendo conto della produzione di ricchezza generata dallo sfruttamento del territorio che, per sua natura, non è ravvisabile nelle costruzioni su area demaniale, in quanto non suscettibili di commercializzazione e destinate a ricadere, alla cessazione del rapporto di concessione dell’area demaniale, in proprietà all’amministrazione concedente. Quest’ultima, invero, ha facoltà di chiedere il ripristino dello stato dei luoghi a spese del privato concessionario che deve lasciare libera l’area demaniale (almeno per ciò che riguarda eventuali opere permanenti, poiché le capanne in legno e le altre opere precarie vengono, per obbligo contrattuale, comunque rimosse al termine di ogni stagione).
E alla scadenza della concessione l’area dovrà essere assegnata con procedura ad evidenza pubblica, talché potrebbe verificarsi che essa venga assegnata a soggetto diverso dalla società ricorrente.
3.2.2. Diverse considerazioni devono svolgersi, invece, riguardo alla quota di contributo commisurata agli oneri di urbanizzazione, trattandosi di corrispettivo di diritto pubblico di natura non tributaria, a carico del privato a titolo di partecipazione dei costi delle opere di urbanizzazione “in proporzione” all’insieme dei benefici che la nuova costruzione o opera ne trae.
Difatti, per giurisprudenza pressoché costante, ai fini dell’insorgenza dell’obbligo di corresponsione degli oneri concessori è rilevante il verificarsi di un maggior carico urbanistico quale effetto dell’intervento edilizio, se ne muti la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica, con oneri conseguentemente riferiti all’oggettiva rivalutazione dell’immobile e funzionali a sopportare l’aggiuntivo carico socio-economico, che l’attività edilizia comporta, anche quando l’incremento dell’impatto sul territorio consegua solo a marginali lavori (Cons. St., Sez. V, n. 4326 del 2013).
Da quanto precede deriva l’irrilevanza della natura del titolo edilizio ai fini dell’obbligo contributivo di cui trattasi, rilevando, invece, l’incremento sostanziale del carico urbanistico correlato alla natura dell’opera ed alle sue modalità di esecuzione. In definitiva, l’obbligo di contribuzione va correlato al presupposto sostanziale dell’aumento del carico urbanistico connesso all’intervento edilizio anziché alla natura del titolo abilitativo.
In linea di fatto, l’intervento edilizio in esame per la sua natura certamente costruttiva e funzionale comporta un’incidenza sul carico urbanistico del territorio, sicché va ritenuta immune da vizi la richiesta dell’amministrazione di assoggettarne la relativa allocazione agli oneri di urbanizzazione i quali, come di seguito sarà precisato, devono, tuttavia, essere commisurati in ragione dell’effettivo carico urbanistico
Osserva, infatti, il Collegio che i predetti oneri non possono che essere parametrati tenendo conto della reale incidenza del carico urbanistico delle capanne (e/o delle eventuali altre opere precarie costituenti nel complesso lo stabilimento balneare) sul territorio e, dunque, avuto riguardo anche alla stagionalità della loro messa in opera (sono allestite per tre mesi l’anno salvo i casi di “destagionalizzazione”) e alla “durata” limitata nel tempo della concessione demaniale, elementi di valutazione non tenuti in considerazione nella tabella di calcolo allegata alla delibera impugnata.
Tale ultima considerazione, peraltro, trova anche un riscontro normativo nell’art.1, comma 4, della l.r. n.15 del 2005 il quale, nello stabilire che gli stabilimenti balneari sono soggetti ai provvedimenti edilizi abilitativi nei comuni competenti per territorio, “validi per tutta la durata delle concessioni demaniali marittime, anche se rinnovate senza modifiche sostanziali” ha, appunto, previsto il rilascio, da parte dei Comuni, di titoli edilizi di durata limitata nel tempo poiché destinati a decadere per legge allo scadere delle concessioni demaniali marittime.
3.3. In definitiva, per quanto fin qui argomentato, la delibera in esame non resiste alle censure prospettate nella parte in cui esige, per il rilascio del titolo edilizio, oltre agli oneri di urbanizzazione, anche il contributo per il costo di costruzione.
4. Conclusivamente, per i surriferiti motivi, assorbita ogni altra censura, il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento, in parte qua, dell’atto impugnato, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione volti a rideterminare l’importo degli oneri di urbanizzazione previsti.
5. Le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti, avuto riguardo alla parziale novità delle questioni prospettate, alla complessità della disciplina di riferimento ed alle oscillazioni giurisprudenziali sul punto.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato nei corrispondenti limiti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nelle camere di consiglio dei giorni 11 febbraio 2016, 29 luglio 2016, con l’intervento dei magistrati:
Cosimo Di Paola, Presidente
Federica Cabrini, Consigliere
Sebastiano Zafarana, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Sebastiano Zafarana
IL PRESIDENTE
Cosimo Di Paola
IL SEGRETARIO