* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – DIA – Scadenza del termine di efficacia – Completamento dei lavori – Nuova DIA – Rinnovata valutazione.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 3^
Regione: Toscana
Città: Firenze
Data di pubblicazione: 1 Agosto 2013
Numero: 1194
Data di udienza: 25 Ottobre 2012
Presidente: Nicolosi
Estensore: Di Santo
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – DIA – Scadenza del termine di efficacia – Completamento dei lavori – Nuova DIA – Rinnovata valutazione.
Massima
TAR TOSCANA, Sez. 3^ – 1 agosto 2013, n. 1194
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – DIA – Scadenza del termine di efficacia – Completamento dei lavori – Nuova DIA – Rinnovata valutazione.
Presentata la DIA per l’effettuazione di un determinato intervento edilizio, ed esaurito il periodo di tempo entro il quale l’amministrazione può esercitare i poteri inibitori, l’intervento oggetto della DIA non può essere considerato come pienamente assentito ed effettuabile senza limiti di tempo, ma solo realizzabile nel termine di efficacia della DIA, salva l’attivazione dei poteri di autotutela da parte dell’amministrazione nei limiti a detti poteri connaturati. Scaduto il termine di efficacia della DIA senza che i lavori oggetto della stessa siano stati completati, pertanto, ben può l’interessato presentare una nuova DIA per il completamento di tali lavori, ma soggiacerà, in tal caso, nuovamente alla possibilità che l’amministrazione, sulla base di una rinnovata valutazione dell’intervento nel suo complesso, ovvero dei residui lavori da effettuare – anche alla luce della normativa eventualmente sopravvenuta – eserciti il proprio potere inibitorio entro il periodo di tempo normativamente stabilito, ove accerti che non sussistano tutte le condizioni soggettive ed oggettive normativamente prefissate per il libero svolgimento, da parte del denunciante, della preannunciata attività edilizia.
Pres. Nicolosi, Est. Di Santo – N.S. (avv. Del Dotto) c. Comune di Vecchiano (avv. Fiamma) e altro (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR TOSCANA, Sez. 3^ - 1 agosto 2013, n. 1194SENTENZA
TAR TOSCANA, Sez. 3^ – 1 agosto 2013, n. 1194
N. 01194/2013 REG.PROV.COLL.
N. 01456/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1456 del 2009, proposto da:
Nicola Santarelli, rappresentato e difeso dall’avv. Alessandro Del Dotto, con domicilio eletto presso – Segreteria T.A.R. in Firenze, via Ricasoli n. 40;
contro
Comune di Vecchiano, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv. Laura Fiamma, con domicilio eletto presso – Segreteria T.A.R. in Firenze, via Ricasoli n. 40;
Comune di Vecchiano, in persona del Dirigente della Sezione Edilizia Privata e Urbanistica, non costituitosi in giudizio;
per l’annullamento
del provvedimento prot. n. 6786 dell’11.05.2009, di reiezione dell’istanza di riesame prot. n. 2964 presentata dal ricorrente il 24.02.2009; nonchè di ogni altro atto connesso, presupposto o consequenziale;
e per il risarcimento dei danni
subiti e subendi da parte del ricorrente, consistenti anche nell’impossibilità di fruire dei benefici di cui alla L.R.T. n. 24/2009;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Vecchiano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2012 il dott. Eleonora Di Santo e uditi per le parti i difensori R. Filaci delegata da A. Del Dotto e L. Fiamma;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. In data 26 novembre 2004, i danti causa del Sig. Nicola Santarelli, odierno ricorrente, proprietari di un fabbricato posto nella frazione di Nodica (Comune di Vecchiano), in Viale Amedeo n. 183, presentavano la DIA prot. n. 19121 – “Ristrutturazione e cambio di destinazione d’uso di fabbricato rurale senza aumento di volume”– per realizzare un intervento di ristrutturazione edilizia da attuare mediante demolizione e ricostruzione dell’edificio esistente, con inizio lavori in data 21 maggio 2005.
Il mancato completamento dei lavori induceva il Sig. Santarelli a presentare al Comune di Vecchiano, in data 18 settembre 2008, la successiva DIA n. 12918 “a completamento dei lavori di ristrutturazione e cambio d’uso di locali accessori per creazione di civile abitazione”.
Il Comune, “… riscontrata la pressoché totale demolizione del manufatto preesistente ad uso stalla con previsione di cambio di destinazione d’uso in civile abitazione …”, configurava l’intervento non già come ristrutturazione edilizia bensì come nuova costruzione, diffidando, con atto n. 13554 del 1° ottobre 2008, il Sig. Santarelli dall’esecuzione dei lavori, in quanto in contrasto con l’art. 10 delle N.T.A. allegate alla Variante al vigente P.R.G. comunale e con la L.R. n. 1/2005 ed il relativo Regolamento di attuazione del titolo IV, capo III (il territorio rurale) appovato con D.P.G.R. del 9 febbraio 2007 n. 5/R.
Contro l’atto di diffida prot. n. 13554 del 1° ottobre 2008, il Sig. Santarelli presentava istanza di riesame in data 23 febbraio 2009, che veniva respinta dal Comune di Vecchiano con il provvedimento prot. n. 6786 dell’11 maggio 2009, con il quale si confermava il precedente atto inibitorio con la seguente motivazione: “Considerato che la demolizione e ricostruzione con cambio di destinazione d’uso è assimilata alla sostituzione edilizia art. 78 comma 1 h) della L.R. 01/2005; Ritenuto che l’intervento non può identificarsi come ristrutturazione edilizia in quanto la demolizione con fedele ricostruzione comporta l’impiego degli stessi materiali o analoghi, nonché nella stessa posizione ed ingombro plani volumetrico; Visto che dall’esame della documentazione fotografica prodotta in allegato alla D.I.A. presentata in data 18/09/2008 prot. 12918, si riscontra la pressoché totale demolizione del manufatto preesistente e pertanto non riscontrabile la tipologia dei materiali preesistenti, nonché la stessa posizione ed ingombro; Considerato pertanto che l’intervento proposto si configura come nuova costruzione, non rientrante nel concetto di ristrutturazione e di sostituzione edilizia che prevedono l’esistenza di un organismo edilizio al momento dell’istanza abilitativa; Visto che la nuova costruzione contrasta con l’art. 10 delle N.T.A. allegate alla Variante al vigente P.R.G. comunale e con la L.R. n. 1/2005 e relativo Regolamento di attuazione del titolo IV, capo III (il territorio rurale) approvato con D.P.G.R. del 9 febbraio 2007 n. 5/R.”.
Con il ricorso in esame, il Sig. Santarelli ha, quindi, impugnato il suindicato provvedimento prot. n. 6786 dell’11 maggio 2009, chiedendone l’annullamento, e ha chiesto, altresì, il risarcimento dei danni subiti e subendi in conseguenza dell’ingiusta impossibilità di ultimare gli interventi e costruire il fabbricato entro la data del 31 marzo 2009 (termine di esistenza dei fabbricati ad uso civile abitazione che possono beneficiare dell’ampliamento previsto dalla L.R.T. n. 24/2009).
Questi i motivi di doglianza dedotti a sostegno del gravame:
1) e 2), rubricati in maniera identica, “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241 – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 78, comma 1 lett. h), 84, comma 4, e 79, comma 2 lett. d) della l.r.t. 3 gennaio 2005, n. 1 – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 22, comma 3 lett. a), del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10 delle N.T.A. del P.R.G.C. del Comune di Vecchiano – Eccesso di potere per motivazione manifestamente contraddittoria – Eccesso di potere per carenza di istruttoria – Travisamento dei presupposti in fatto e in diritto – Sviamento”: 1) la motivazione addotta a sostegno del provvedimento impugnato, secondo la quale la D.I.A. prot. n. 12918/2008 avrebbe ad oggetto non una ristrutturazione edilizia bensì una nuova costruzione, sarebbe manifestamente illogica e contraddittoria, avendo i danti causa del ricorrente ottenuto il titolo per la ristrutturazione del fabbricato ad uso stalla, da attuarsi mediante la demolizione dell’esistente e la fedele ricostruzione del medesimo, con cambio della destinazione d’uso da stalla a civile abitazione; non essendo state le relative opere ultimate tempestivamente, e cioè nei termini previsti per la fine dei lavori di cui al relativo titolo, essendosi i lavori, dopo la demolizione dell’esistente, arrestati all’ultimazione delle fondamenta, senza riuscire a realizzare in tempo la fedele ricostruzione del fabbricato, il Sig. Santarelli, ai sensi dell’art. 84, comma 4, della L.R.T. n. 1/2005 presentava la D.I.A. per il completamento delle opere già precedentemente assentite (completamento che avrebbe dovuto consistere, appunto, nell’elevazione del corpo di fabbrica); ciò non di meno, con il provvedimento impugnato, il Comune inibiva al ricorrente tale completamento asserendo che non di completamento di tratterebbe, bensì di nuova costruzione (come tale, impossibile da realizzare in quanto in contrasto con l’art. 10 delle N.T.A. del P.R.G.C. del Comune di Vecchiano); tale motivazione risulterebbe del tutto illogica, in quanto non si riuscirebbe a capire per quale ragione non si potrebbe procedere a completare opere sulla cui conformità urbanistica ed edilizia l’amministrazione si era già precedentemente pronunziata; 2) ugualmente illogica sarebbe l’ulteriore motivazione addotta a fondamento del provvedimento impugnato, secondo la quale “l’intervento non può identificarsi come ristrutturazione edilizia in quanto la demolizione con fedele ricostruzione comporta l’impiego degli stessi materiali o analoghi, nonché nella stessa posizione ed ingombro plani volumetrico” mentre “si riscontra la pressoché totale demolizione del manufatto preesistente e pertanto non riscontrabile la tipologia dei materiali preesistenti, nonché la stessa posizione ed ingombro”, in quanto il fatto che la ricostruzione del corpo di fabbrica possa trovare il proprio titolo in una D.I.A. di completamento anziché nella D.I.A. del 2004 non sposterebbe i termini della qualificazione giuridica complessiva dell’intervento, che resterebbe comunque una ristrutturazione edilizia, ancorchè eseguita in tempi lunghi, in cui la ricostruzione è stata richiesta in tempi ragionevolmente prossimi a quelli in cui è stata effettuata la demolizione; inoltre, trattandosi di intervento di ristrutturazione legittimato con D.I.A. del 2004, sarebbe ben possibile ricostruire l’originaria consistenza del manufatto guardando alla planimetria dello “stato attuale” allegato al titolo originario, “stato attuale” mai contestato dal Comune all’epoca della rappresentazione dello stesso nella suindicata planimetria.
2. Si può prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso – sollevata dal Comune intimato, sull’assunto che il provvedimento impugnato prot. n. 6786 dell’11 maggio 2009 sarebbe meramente confermativo del precedente provvedimento inibitorio prot. n. 13554 del 1° ottobre 2008 – stante l’infondatezza del ricorso nel merito.
Nella specie, la normativa di riferimento va individuata nell’art. 84 della L.R. Toscana n. 1 del 2005 nel testo anteriore alla modifica apportata dall’art. 21 della L.R. 5 agosto 2011, n. 40. Ai sensi della normativa applicabile ratione temporis la DIA doveva essere presentata almeno venti giorni prima dell’effettivo inizio dei lavori (art. 84, comma 1, L.R. n. 1 del 2005 cit.), con l’ulteriore previsione che “Il termine per l’inizio dei lavori non può, a pena di decadenza, essere superiore ad un anno dalla data di presentazione della relativa denuncia. Il termine di ultimazione di cui all’articolo 86, comma 1, entro il quale l’opera deve essere abitabile o agibile, non può essere superiore a tre anni dalla data anzidetta. Qualora i lavori non vengano ultimati nei termini, l’interessato deve presentare una nuova denuncia concernente la parte non ultimata” (art. 84, comma 4, L.R. n. 1 del 2005 cit.). Al quinto comma del medesimo articolo si aggiunge, tra l’altro, che “Il comune, entro il termine di venti giorni di cui al comma 1, verifica la denuncia d’inizio attività ai sensi del comma 1, e, qualora sia riscontrata l’assenza di uno o più dei presupposti legittimanti, notifica agli interessati l’ordine motivato di non attuare le trasformazioni previste”.
Ciò premesso, sul piano della ricostruzione dogmatica della DIA , va rilevato che, a seguito della decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (29 luglio 2011 n. 15), risulta ormai acclarato che “la denuncia di inizio attività non è un provvedimento amministrativo a formazione tacita e non dà luogo in ogni caso ad un titolo costitutivo, ma costituisce un atto privato volto a comunicare l’intenzione di intraprendere un’attività direttamente ammessa dalla legge”. Tale lettura, in senso non provvedimentale, è stata poi avallata dallo stesso legislatore il quale, introducendo il comma 6 ter dell’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” tramite l’articolo 6, comma 1, lettera c), del D.L. 13 agosto 2011, n. 138, ha espressamente precisato come tali atti “non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili”, prevedendo l’esclusiva esperibilità dell’azione sul silenzio.
Ne consegue, quanto alla natura del silenzio tenuto dall’amministrazione (sempre come ritenuto dalla citata Consiglio di Stato ad. plen. 29 luglio 2011 n. 15), che “il passaggio del tempo non produce un titolo costitutivo avente valore di assenso ma impedisce l’inibizione di un’attività già intrapresa in un momento anteriore”.
Va, inoltre, sottolineato che “la modalità abilitativa alla realizzazione dell’intervento edilizio” che si determina in base al meccanismo della DIA come sopra delineato (cfr., Cons. di Stato, IV, 4 settembre 2012, n. 4669), deve, al pari di un qualunque titolo edilizio, essere assoggettata a termini certi di efficacia, in quanto esigenze di ordine pubblicistico impongono di collocare temporalmente con certezza le trasformazioni edilizie del territorio, anche per non condizionare sine die il potere di pianificazione urbanistico.
Sulla base di tali coordinate ermeneutiche, deve, quindi, ritenersi che, presentata la DIA per l’effettuazione di un determinato intervento edilizio, ed esaurito il periodo di tempo entro il quale l’amministrazione può esercitare i poteri inibitori – 20 giorni nel caso di specie, ex art. 84, comma 5, cit. – l’intervento oggetto della DIA non può essere considerato come pienamente assentito ed effettuabile senza limiti di tempo, ma solo realizzabile nel termine di efficacia della DIA, salva l’attivazione dei poteri di autotutela da parte dell’amministrazione nei limiti a detti poteri connaturati.
Logico corollario di quanto sopra è che, scaduto il termine di efficacia della DIA senza che i lavori oggetto della stessa siano stati completati, ben può l’interessato presentare una nuova DIA per il completamento di tali lavori – possibilità nel caso di specie espressamente prevista dall’art. 84, comma 4, cit. – ma soggiacerà, in tal caso, nuovamente alla possibilità che l’amministrazione, sulla base di una rinnovata valutazione dell’intervento nel suo complesso, ovvero dei residui lavori da effettuare – anche alla luce della normativa eventualmente sopravvenuta – eserciti il proprio potere inibitorio entro il periodo di tempo normativamente stabilito (nella specie individuato dall’art. 84, comma 5, cit.), ove accerti che non sussistano tutte le condizioni soggettive ed oggettive normativamente prefissate per il libero svolgimento, da parte del denunciante, della preannunciata attività edilizia.
Ed è quanto avvenuto nel caso che ci occupa, in cui, a seguito della presentazione della DIA del 2004 – in relazione alla quale l’amministrazione non ha esercitato il potere inibitorio di cui dispone – avente ad oggetto un intervento di ristrutturazione edilizia da attuare mediante demolizione e ricostruzione di un fabbricato esistente, senza aumento di volume, con cambio di destinazione d’uso da rurale a civile abitazione, il ricorrente, non essendo stato tale intervento ultimato tempestivamente, e cioè entro il termine triennale di efficacia della DIA, in quanto a tale data risultava effettuata solo la demolizione dell’esistente, ma non anche la ricostruzione, presentava nel 2008, quando la prima DIA non era più efficace, una nuova DIA “a completamento dei lavori di ristrutturazione e cambio d’uso di locali accessori per creazione di civile abitazione”.
E, a fronte di tale ulteriore DIA, l’amministrazione, con provvedimento del 1° ottobre 2008, confermato, a seguito di istanza di riesame, il 23 febbraio 2009, con il provvedimento impugnato, diffidava il ricorrente dall’eseguire i lavori in questione, ponendo a fondamento delle proprie determinazioni vari profili motivazionali, tra di loro autonomi, essendo ciascuno di essi idoneo a sorreggere il provvedimento in questione: da un lato, valutava l’intervento di demolizione e ricostruzione, con cambio di destinazione d’uso da rurale a civile abitazione, nel suo complesso, ritenendo che integrasse gli estremi della sostituzione edilizia ex art. 78, comma 1, lett. h) della L.R. Toscana n. 1 del 2005 (assoggettata a permesso di costruire, in quanto assimilata alla “nuova costruzione”), e, dall’altro, valutava la sola fase del completamento, e cioè la ricostruzione del fabbricato demolito, ritenendo che non sussistessero gli estremi né della ristrutturazione né della sostituzione, presupponendo entrambe l’esistenza di un organismo edilizio al momento dell’istanza abilitativa; in ogni caso, trattandosi comunque di nuova costruzione, l’intervento risultava precluso dal vigente strumento urbanistico comunale e dalla normativa regionale.
Ciò premesso, quanto al primo capo motivazionale, lo stesso non è stato oggetto di specifica censura, a meno che non si voglia ritenere che sia stato indirettamente messo in discussione dal ricorrente con il primo motivo di ricorso, con cui si contesta la possibilità, a seguito della presentazione della seconda DIA, di accedere ad una qualificazione giuridica dell’intervento nel suo complesso (nuova costruzione in quanto “sostituzione edilizia”) diversa da quella effettuata a seguito della presentazione della prima DIA ( “ristrutturazione edilizia”).
In altri termini, secondo le prospettazioni ricorsuali, una volta esaurito il periodo di tempo entro il quale, a seguito della presentazione della DIA del 2004, l’amministrazione poteva esercitare i poteri inibitori, l’intervento oggetto di denuncia doveva ritenersi pienamente assentito come intervento di “ristrutturazione”, senza che fosse possibile rimettere in discussione tale qualificazione in occasione della presentazione della DIA del 2008 finalizzata alla sola ricostruzione del corpo di fabbrica già demolito.
Le indicate prospettazioni, peraltro, non sono condivisibili, per le ragioni innanzi esposte.
Il rilievo è dirimente, essendo di per sé sufficiente a determinare la reiezione del ricorso, senza che occorra scrutinare gli ulteriori profili di doglianza in quanto, anche ove risultassero fondati, non sarebbero conducenti ai fini dell’accoglimento del ricorso, essendo inidonei a scalfire il primo capo motivazionale del provvedimento impugnato, sufficiente da solo a sorreggere il provvedimento stesso.
Non può, peraltro, sottacersi, avendo riguardo alla sola fase del completamento dei lavori, e cioè a quella ricostruttiva dell’edificio demolito con cambio di destinazione d’uso da rurale a civile abitazione, che tale fase va qualificata – alla luce del meccanismo di operatività della DIA come innanzi delineato – disgiuntamente dalla prima, posta in essere in vigenza della DIA del 2004, con la conseguenza che risulta venuto meno quel rapporto di necessaria strumentalità della demolizione alla successiva ricostruzione che perdurava, invece, come un unicum inscindibile, durante il periodo di vigenza della prima DIA.
Di qui la condivisibilità delle determinazioni dell’amministrazione, in questa sede impugnate, essendo la giurisprudenza concorde nel ritenere che esula dal concetto di ristrutturazione edilizia la ricostruzione di un edificio che al momento in cui viene richiesto l’assenso alla ristrutturazione – come nel caso di specie – risulti già completamente demolito (cfr., ex multis, TAR Liguria, 3 aprile 2003, n. 451).
3. Il ricorso va, pertanto, respinto per la parte impugnatoria, nonché per quanto riguarda la richiesta di risarcimento danni, stante l’accessorietà di tale domanda rispetto a quella principale.
4. Quanto alle spese di giudizio, stante la particolarità della fattispecie oggetto di giudizio, le stesse possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 25 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Eleonora Di Santo, Consigliere, Estensore
Gianluca Bellucci, Consigliere
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 01/08/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)