* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Artt. 29 e 31 d.P.R. n. 380/2001 – Proprietario incolpevole – Sanzioni pecuniarie – Responsabili dell’abuso – Acquirenti in buona fede – Acquirente di mala fede – Corresponsabilità.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 3^
Regione: Toscana
Città: Firenze
Data di pubblicazione: 1 Febbraio 2018
Numero: 175
Data di udienza: 12 Dicembre 2017
Presidente: Trizzino
Estensore: Gisondi
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Artt. 29 e 31 d.P.R. n. 380/2001 – Proprietario incolpevole – Sanzioni pecuniarie – Responsabili dell’abuso – Acquirenti in buona fede – Acquirente di mala fede – Corresponsabilità.
Massima
TAR TOSCANA, Sez. 3^ – 1 febbraio 2018, n. 175
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Artt. 29 e 31 d.P.R. n. 380/2001 – Proprietario incolpevole – Sanzioni pecuniarie – Responsabili dell’abuso – Acquirenti in buona fede – Acquirente di mala fede – Corresponsabilità.
Ai sensi del combinato disposto degli artt. 29 comma 1 e 31 comma 2 del D.P.R. 380 del 2001, il proprietario incolpevole, ancorché tenuto a prestare la sua collaborazione per la rimozione materiale dell’abuso in forza della sua relazione con la res, non può essere perciò stesso destinatario delle sanzioni pecuniarie previste nel Capo I del Titolo IV del medesimo testo normativo, le quali sono dirette a colpire i responsabili dell’abuso così come in esso individuati. Tale regola vale, in particolare, anche nei confronti di coloro abbiano acquistato a titolo particolare la proprietà dell’immobile senza aver in alcun modo partecipato, conosciuto o beneficiato dell’illecito edilizio. Fermo restando che: a) l’acquirente di mala fede che conosceva l’abuso e/o ne ha tratto beneficio (scontandolo sul prezzo) si pone in una situazione di corresponsabilità che lo rende passibile del medesimo trattamento sanzionatorio previsto per i soggetti individuati dall’art. 29 del t.u.e.; b) in contesti in cui la buona fede non emerga ex actis la relativa dimostrazione compete al proprietario.
Pres. Trizzino, Est. Gisondi – A.G.C. (avv. Altavilla) c. Comune di Cascina (avv. Bimbi)
Allegato
Titolo Completo
TAR TOSCANA, Sez. 3^ - 1 febbraio 2018, n. 175SENTENZA
TAR TOSCANA, Sez. 3^ – 1 febbraio 2018, n. 175
Pubblicato il 01/02/2018
N. 00175/2018 REG.PROV.COLL.
N. 01798/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1798 del 2010, proposto da:
Anna Giovanna Canu, rappresentato e difeso dall’avvocato Giancarlo Altavilla, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Cuccurullo in Firenze, lungarno A. Vespucci N. 20;
contro
Comune di Cascina, rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Bimbi, domiciliato ex art. 25 cpa presso Segreteria T.A.R. per la Toscana in Firenze, via Ricasoli, 40;
nei confronti di
Immobiliare Cascina Srl non costituita in giudizio;
per l’annullamento:
dell’ordinanza 30.06.2010, n. 9, notificata il 06.07.2010, con la quale il Responsabile della Sezione Uso e Assetto del Territorio del Comune di Cascina ha irrogato una sanzione pecuniaria sostitutiva di quella demolitoria "per illeciti edilizi realizzati sul fabbricato "B" in difformità della concessione edilizia n. 52 del 14.07.2004" e di ogni ulteriore atto presupposto e consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Cascina in Persona del Sindaco P.T.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2017 il dott. Raffaello Gisondi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La Sig.ra Canu Giovanna, premette: a) di aver ereditato dal figlio un appartamento di civile abitazione sito nel comune di Cascina nell’ambito di un complesso residenziale formato da cinque palazzine (e, i particolare collocato nella palazzina “B”) da egli acquistato dalla S.r.l. Ansa dell’Arno; b) di essere poi venuta a conoscenza della apertura di un procedimento per l’accertamento di rilevanti difformità edilizie presenti in tutto il complesso immobiliare per le quali la Società costruttrice ha invano richiesto un provvedimento di sanatoria; c) di aver quindi ricevuto dal predetto Comune la notifica di una sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione (non attuabile senza pregiudizio per le parti conformi) di Euro 25.241 oltre alla ingiunzione del versamento degli oneri di urbanizzazione pari ad Euro 9.294 che essa è stata chiamata a pagare in via solidale con i proprietari di altre abitazioni site nel fabbricato B; d) che l’ordinanza impugnata conterrebbe altresì l’ordine di eliminare quelle opere di servizio che hanno reso residenziale l’unità abitativa da egli acquistata che in sede progettuale avrebbe destinazione a sottotetto, essendo priva dei requisiti minimi di abitabilità.
L’interessata insorge avverso l’ingiunzione di pagamento di tali somme delle quali sostiene di non essere debitrice in quanto non responsabile dell’abuso e, comunque, non tenuta al pagamento in solido insieme ad altre proprietà. La stessa afferma, inoltre, che il valore dell’immobile sul quale è stata commisurata la sanzione sarebbe stato determinato sulla base di un erroneo calcolo delle superfici.
La Sig.ra Canu si duole poi che il Comune anziché compiere una scelta netta fra sanzione ripristinatoria e sanzione pecuniaria le avrebbe irrogate entrambe e rileva, inoltre, che l’ingiunzione al ripristino sarebbe stata stata emessa in relazione a violazioni igienico sanitarie per le quali la legge non prevede una tale forma di reazione.
E’ fondata ed assorbente la doglianza con cui si osserva che il comune di Cascina avrebbe erroneamente individuato gli acquirenti delle unità immobiliari come codestinatari della sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione nonostante la loro totale estraneità agli abusi perpetrati dalla Società costruttrice.
La giurisprudenza suole affermare che in caso di abuso edilizio, la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 33 comma 1 del d.P.R. n. 380 del 2001 in alternativa alla misura demolitoria, avrebbe anch’essa natura reale in quanto diretta all’eliminazione della situazione obiettivamente antigiuridica data dalla permanenza di un’opera contrastante con la vigente disciplina urbanistica e seguirebbe perciò l’immobile nei suoi successivi trasferimenti di proprietà (fra le tante T.A.R. Bari, sez. III, 16/11/2016, n. 1290).
Il Collegio non concorda, tuttavia, con tale ricostruzione essendo la stessa, ben vedere, non coerente con il sistema sanzionatorio degli abusi edilizi configurato dal D.P.R. 380 del 2001.
La posizione del proprietario incolpevole non può, infatti, essere assimilata a quella del responsabile dell’abuso.
Invero, ai sensi dell’art. 29 del t.u.e. responsabili della conformità delle opere alla normativa urbanistica sono il titolare del permesso di costruire, il committente e il costruttore che, in ragione di ciò, sono tenuti al pagamento delle sanzioni pecuniarie e solidalmente alle spese per l’esecuzione in danno, in caso di demolizione delle opere abusivamente realizzate, salvo che dimostrino di non essere responsabili dell’abuso.
Il coinvolgimento del proprietario che non rivesta alcuna delle qualifiche previste dall’art. 29 è previsto dall’art. 31 comma 2 del medesimo t.u. ai sensi del quale lo stesso insieme ai responsabili dell’abuso è destinatario della ingiunzione di demolizione delle opere eseguite in assenza o in totale difformità dal permesso.
La giurisprudenza ha, tuttavia, chiarito che la demolizione può essere ingiunta al proprietario non in forza di una sua responsabilità effettiva o presunta nella commissione dell’illecito edilizio (che ricade sui soggetti di cui all’art. 29) ma in ragione del suo rapporto materiale con la res che lo rende, agli occhi del legislatore, responsabile della eliminazione dell’abuso commesso da altri.
A tale titolo egli è investito di situazioni giuridiche passive di tipo sussidiario (Cons. Stato, VI 10/07/2017 n. 3391) consistenti in un pati (non potendosi opporre alla demolizione di quanto abusivamente realizzato) ed in obblighi di collaborazione attiva (T.A.R. Firenze, sez. III, 13/02/2017, n. 234) da adempiersi mediante iniziative dirette, come la rimozione dell’abuso a spese dei responsabili, o indirette, come diffide di carattere ultimativo rivolte verso eventuali soggetti terzi che detengano l’immobile (Cons. Stato, VI, 4/05/2015 n. 2211).
L’obbligo di ripristino (o di collaborazione al ripristino) posto a carico del proprietario attraverso l’ordinanza di demolizione ha, quindi, un diverso fondamento rispetto al corrispondente obbligo posto a carico dei responsabili dell’abuso contemplati dall’art. 29 del t.u.e.
Questa diversità di situazioni sottostanti all’ingiunzione a demolire non consente di assimilare le due posizioni allorché in luogo di tale misura per scelta del legislatore o dell’amministrazione sia comminata una sanzione pecuniaria.
Non si vede, infatti, come la cooperazione alla rimozione dell’abuso richiesta al proprietario in forza del suo diretto o indiretto rapporto con la res possa automaticamente tradursi in una corresponsabilità o in una posizione di garanzia a favore dei responsabili dell’illecito quando non si tratti più di agire materialmente sull’immobile ma di corrispondere una somma di danaro.
Per motivare l’esborso richiesto al proprietario viene talvolta evocato l’argomento secondo cui la misura pecuniaria non sarebbe diretta a punire un colpevole ma a sterilizzare l’aumento di valore dell’immobile conseguente all’abuso da cui il primo trarrebbe un “obiettivo” beneficio.
Tale giustificazione non appare, tuttavia, coerente con il dato normativo e con la realtà economica.
Infatti, sia la sanzione pecuniaria semplice prevista dall’art. 37 comma 1 del t.u.e., che quella sostitutiva di cui all’art. 33 comma 1 sono commisurate al doppio dell’aumento del valore dell’immobile e, quindi non si limitano alla neutralizzazione del maggior valore conseguente all’abuso ma mirano a reprimere e dissuadere dalla commissione di illeciti edilizi ben al di là di quello che può essere il vantaggio derivante dalla sua realizzazione. E, d’altro canto, l’acquirente in buona fede non beneficia affatto del maggior valore economico dell’abuso in quanto ne ha già pagato il valore al suo dante causa confidando dichiarazione di regolarità edilizia che questi è tenuto (a pena di nullità) a rendere nell’atto di trasferimento ai sensi dell’art. 46 del D.P.R. 380 del 2001.
In forza di tali elementi il Collegio ritiene di pervenire ad una lettura del combinato disposto degli artt. 29 comma 1 e 31 comma 2 del D.P.R. 380 del 2001 secondo la quale il proprietario incolpevole, ancorché tenuto a prestare la sua collaborazione per la rimozione materiale dell’abuso in forza della sua relazione con la res, non può essere perciò stesso destinatario delle sanzioni pecuniarie previste nel Capo I del Titolo IV del medesimo testo normativo le quali sono dirette a colpire i responsabili dell’abuso così come in esso individuati.
Tale regola vale, in particolare, anche nei confronti di coloro abbiano acquistato a titolo particolare la proprietà dell’immobile senza aver in alcun modo partecipato, conosciuto o beneficiato dell’illecito edilizio. Fermo restando che: a) l’acquirente di mala fede che conosceva l’abuso e/o ne ha tratto beneficio (scontandolo sul prezzo) si pone in una situazione di corresponsabilità che lo rende passibile del medesimo trattamento sanzionatorio previsto per i soggetti individuati dall’art. 29 del t.u.e.; b) in contesti in cui la buona fede non emerga ex actis la relativa dimostrazione compete al proprietario.
Le suddette ipotesi, tuttavia, non ricorrono nel caso di specie nel quale gli abusi edilizi sono stati commessi da un’unica Società costruttrice la quale ha poi alienato ad una pluralità di acquirenti le singole unità immobiliari.
Si tratta di una tipica situazione in cui gli acquirenti si identificano con gli utilizzatori finali degli immobili e lungi da avere una qualche corresponsabilità nella commissione degli illeciti edilizi ne costituiscono le vittime rispetto alle quali la applicazione di una ingente sanzione pecuniaria (che si aggiunge a quanto hanno già pagato per un immobile irregolare) non potrebbe avere alcuna giustificazione giuridica e logica.
L’accoglimento della parte del gravame rivolto avverso l’irrogazione della sanzione pecuniaria fa cadere l’interesse a che venga esaminato il motivo con cui il Sig. Villani deduce la illegittima duplicazione delle sanzioni.
Infondato è, invece, il motivo con cui si sostiene che il comune non avrebbe il potere di ordinare la eliminazione delle opere accessorie che sono valse a trasformare l’unità acquistata in civile abitazione in assenza dei requisiti igienico sanitari, atteso che tale potere trova fondamento nell’art. 222 del t.u. delle leggi sanitarie il quale consente la emanazione di ordinanze volte a rendere inagibili i locali privi dei predetti requisiti.
Va accolto, invece, il motivo di ricorso con il quale viene contestata la richiesta di pagamento in via solidale degli oneri di urbanizzazione.
Infatti, anche a prescindere dal fatto che la scelta di irrogare una sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria non costituisce una forma di sanatoria, secondo la costante giurisprudenza del g.a. il pagamento degli oneri di urbanizzazione non ha come presupposto la proprietà ma la titolarità e la fruizione del permesso edilizio mediante l’esercizio dell’attività costruttiva autorizzata (Consiglio di Stato, sez. V, 30/11/2011, n. 6333).
Il ricorso deve, pertanto essere accolto.
La novità della impostazione giuridica seguita giustifica la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte come da motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nella parte in cui irroga alla ricorrente la sanzione pecuniaria e ordina alla stessa il pagamento degli oneri di urbanizzazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Rosaria Trizzino, Presidente
Riccardo Giani, Consigliere
Raffaello Gisondi, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
Raffaello Gisondi
IL PRESIDENTE
Rosaria Trizzino
IL SEGRETARIO