* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Lotto intercluso – Valenza giuridica – Pianificazione attuativa – Amministrazione – Obbligo di modificare la destinazione urbanistica – Insussistenza – Esistenza di affidamenti qualificati – Esclusione.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Toscana
Città: Firenze
Data di pubblicazione: 11 Novembre 2016
Numero: 1631
Data di udienza: 21 Settembre 2016
Presidente: Pozzi
Estensore: Grauso
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Lotto intercluso – Valenza giuridica – Pianificazione attuativa – Amministrazione – Obbligo di modificare la destinazione urbanistica – Insussistenza – Esistenza di affidamenti qualificati – Esclusione.
Massima
TAR TOSCANA, Sez. 1^ – 11 novembre 2016, n. 1631
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Lotto intercluso – Valenza giuridica – Pianificazione attuativa – Amministrazione – Obbligo di modificare la destinazione urbanistica – Insussistenza – Esistenza di affidamenti qualificati – Esclusione.
La nozione di “lotto intercluso”, di matrice pretoria, ha una sua valenza giuridica nelle ipotesi in cui, eccezionalmente, si ritenga potersi (e doversi) derogare al divieto di rilascio di titoli edilizi in assenza della preventiva approvazione della pianificazione attuativa richiesta dallo strumento urbanistico generale. Dalla situazione di interclusione, ammesso che sia dimostrata, non deriva invece alcun obbligo dell’amministrazione di modificare a richiesta degli interessati la destinazione urbanistica del lotto, così come non necessariamente essa dà luogo, in sede di esercizio della potestà pianificatoria, ad affidamenti meritevoli di particolare tutela sub specie di rafforzamento degli oneri motivazionali gravanti sull’amministrazione procedente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 dicembre 2012, n. 6656).
Pres. Pozzi, Est. Grauso – U.N. e altro (avv.ti Bonetti e Govi) c. Comune di Massa (avv.ti Panesi e Pellegrini)
Allegato
Titolo Completo
TAR TOSCANA, Sez. 1^ - 11 novembre 2016, n. 1631SENTENZA
TAR TOSCANA, Sez. 1^ – 11 novembre 2016, n. 1631
Pubblicato il 11/11/2016
N. 01631/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00959/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 959 del 2015, proposto da:
Umberto Nesi, Maria Laura Bongiorni, rappresentati e difesi dagli avvocati Paolo Bonetti e Giovanni Govi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Tommaso Pontello in Firenze, via degli Artisti 20;
contro
Comune di Massa, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Panesi e Manuela Pellegrini, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Lessona in Firenze, via dei Rondinelli 2;
per l’accertamento
e la declaratoria dell’obbligo in capo all’Amministrazione comunale di Massa di provvedere in merito alla istanza del 21.01.2015 ed alla diffida del 16.03.2015 recanti richiesta di attribuzione di capacità edificatoria al terreno, di proprietà dei ricorrenti, sito in Massa ed identificato al locale Catasto al Foglio 134, mapp.li 676 e 591;
e dell’inadempimento dell’Amministrazione comunale e dell’illegittimità del silenzio formatosi sulle predette istanza e diffida, nonché per la condanna dell’inadempiente Comune di Massa a provvedere alla destinazione urbanistica del terreno dei ricorrenti mediante attribuzione della richiesta capacità edificatoria;
nonché per l’annullamento della comunicazione del Settore Pianificazione Territoriale del Comune di Massa del 26.03.2015 con prot. 2015/00015573 del 31.03.2015 pervenuta al sottoscritto avvocato in data 8.04.2015, e, comunque, per la condanna del Comune di Massa a provvedere alla destinazione urbanistica del terreno dei ricorrenti, con precipuo riferimento all’attuale stato della zona circostante, e al risarcimento dei danni subiti e subendi dai ricorrenti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Massa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 settembre 2016 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con sentenza non definitiva n. 1514 del 9 novembre 2015, la Sezione ha dichiarato inammissibile e comunque improcedibile l’azione proposta dai ricorrenti, signori Nesi e Bongiorni, avverso il silenzio asseritamente serbato dal Comune di Massa sulla loro pretesa di vedere attribuito un idoneo indice di utilizzabilità edificatoria al terreno ubicato alla via delle Magnolie, angolo via Bondano, identificato in catasto alle particelle 676 e 591 del foglio di mappa 134. La sentenza ha riservato analoga sorte alle domande di accertamento e condanna pubblicistica proposte dai ricorrenti unitamente all’impugnativa del silenzio.
1.1. Il giudizio è proseguito nelle forme del rito ordinario quanto alla domanda accessoria di risarcimento dei danni, discussa nella pubblica udienza del 21 settembre 2016 e oggetto della presente decisione.
2. I ricorrenti Nesi e Bongiorni rivendicano l’attribuzione di un congruo indice di edificabilità per il terreno di loro proprietà, sopra meglio identificato, che affermano rivestire le caratteristiche del lotto intercluso, ricadente all’interno di una zona densamente edificata e completamente urbanizzata, circondato da fabbricati a uso residenziale e munito accesso diretto alla viabilità pubblica. Denunciano, pertanto, come illegittima la condotta del Comune di Massa, rimasto inerte dinanzi alle istanze e diffide da loro presentate per ottenere la riqualificazione urbanistica del terreno in questione: illegittimità aggravata dalla circostanza che una parte dell’area sarebbe interessata da un vincolo a verde pubblico decaduto da lunghissimo tempo, ciò che renderebbe ancora più pressante la necessità di rinnovarne la disciplina.
Il pregiudizio arrecato ai signori Nesi e Bongiorni dal comportamento del Comune, del quale è chiesto il risarcimento, consisterebbe nel minor valore commerciale del terreno, corrispondente a una perdita prudenzialmente stimata in 600.000,00 euro, e nel danno patrimoniale ed esistenziale derivante dalla ritardata definizione della vicenda, ai sensi dell’art. 2-bis della legge n. 241/1990.
2.1. La domanda risarcitoria è manifestamente infondata.
2.1.1. Il collegio ha già escluso – con la ricordata sentenza non definitiva n. 1514/2015, da intendersi qui integralmente richiamata – la configurabilità a carico del Comune di Massa del comportamento inadempiente o elusivo contestato dai ricorrenti, i quali hanno introdotto il presente giudizio in pendenza del procedimento di adozione e approvazione del nuovo regolamento urbanistico comunale.
L’adozione del R.U., sopravvenuta in corso di causa, fuga peraltro ogni dubbio circa l’ulteriore procedibilità dell’azione contro il silenzio, la tutela degli interessi dei ricorrenti non potendo a questo punto che passare dalla reazione alle nuove scelte urbanistiche dell’amministrazione (reazione che, allo stato, i ricorrenti risultano aver coltivato in sede amministrativa attraverso la presentazione di osservazioni al regolamento adottato, che imprime al loro terreno la disciplina delle aree alberate).
L’originaria inammissibilità, e comunque l’improcedibilità, dell’azione contro il silenzio rende di per sé inaccoglibile la domanda accessoria di risarcimento dei danni proposta con il ricorso introduttivo del giudizio, implicante l’accertamento dell’inerzia colpevole del Comune.
Le ragioni dell’inaccoglibilità sono, peraltro, ancora più radicali.
La documentazione in atti attesta che, secondo la disciplina di piano regolatore comunale, destinata a essere superata dall’approvando regolamento urbanistico, il mappale 676 di proprietà dei ricorrenti è per una parte incluso in “Zone a verde pubblico” e in “Zone di saturazione B4” e, per la porzione più consistente, in “Zone a vincolo assoluto di protezione”. Al contrario di quanto sostenuto dai ricorrenti, la destinazione a verde pubblico, al pari di quella a vincolo assoluto di protezione, non comporta tuttavia l’imposizione di un vincolo espropriativo, ma conformativo, come tale non sottoposto a indennizzo e decadenza, perché funzionale all’interesse pubblico generale conseguente alla zonizzazione, effettuata dallo strumento urbanistico, che definisce i caratteri generali dell’edificabilità in ciascuna delle zone in cui è suddiviso il territorio comunale (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 dicembre 2015, n. 5582).
Escluso, pertanto, che l’area in questione fosse – prima dell’adozione del R.U. – anche solo in parte priva di una specifica disciplina urbanistica, e che sussistesse in capo all’amministrazione un obbligo di provvedere alla sua riqualificazione, la situazione soggettiva dei ricorrenti si atteggia, a ben vedere, a mera aspettativa di fatto (a vedere attribuita al terreno di loro proprietà una destinazione urbanistica migliorativa), a fronte della quale l’amministrazione gode, com’è noto, della più ampia discrezionalità di scegliere la destinazione che, in coerenza con la più generale disciplina urbanistica del territorio, risulti la più idonea e adeguata in relazione all’interesse pubblico al corretto ed armonico utilizzo dello stesso, anche in funzione di tutela ambientale ed ecologica.
Né, in senso contrario, rileva la pretesa qualità di fondo intercluso del terreno di proprietà Nesi/Bongiorni.
La nozione di “lotto intercluso”, di matrice pretoria, ha una sua valenza giuridica nelle ipotesi in cui, eccezionalmente, si ritenga potersi (e doversi) derogare al divieto di rilascio di titoli edilizi in assenza della preventiva approvazione della pianificazione attuativa richiesta dallo strumento urbanistico generale. Dalla situazione di interclusione, ammesso che sia dimostrata, non deriva invece alcun obbligo dell’amministrazione di modificare a richiesta degli interessati la destinazione urbanistica del lotto, così come non necessariamente essa dà luogo, in sede di esercizio della potestà pianificatoria, ad affidamenti meritevoli di particolare tutela sub specie di rafforzamento degli oneri motivazionali gravanti sull’amministrazione procedente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 dicembre 2012, n. 6656).
2.1.2. Le considerazioni esposte evidenziano la totale assenza dei presupposti per la configurabilità della responsabilità dedotta a carico del Comune resistente.
Si aggiunga, quanto poi al pregiudizio asseritamente derivante dalla violazione del “bene tempo”, che nell’ottica della prevalente giurisprudenza, pur a seguito del suo riconoscimento legislativo (art. 2-bis della legge n. 241/1990), la risarcibilità del danno da ritardo, relativo ad un interesse legittimo pretensivo, non possa essere avulso da una valutazione concernente la spettanza del bene della vita, ma debba essere subordinato anche alla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento sia destinata ad esito favorevole, e, quindi, alla dimostrazione – del tutto mancante nella fattispecie – della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato ad un tale interesse (fra le altre, cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 settembre 2016, n. 3920; id., sez. IV, 6 aprile 2016, n. 1371).
Ma anche a volersi muovere nella diversa ottica della risarcibilità del danno da ritardo c.d. “puro”, dipendente cioè dalla mera violazione dei tempi procedimentali e svincolato dall’accertamento prognostico in ordine alla spettanza del bene della vita (dunque, ipotizzabile anche laddove detto accertamento abbia avuto esito negativo), il tardivo esercizio della funzione amministrativa non può mai considerarsi fonte di danno in re ipsa, mentre, i ricorrenti si sono limitati a dedurre non meglio precisati danni “sia esistenziali che economici”, dei quali non hanno però dimostrato l’esistenza e l’entità, neppure attraverso l’allegazione di elementi utilizzabili sul piano presuntivo (vi è solo la generica allegazione del condizionamento che i ricorrenti assumono di aver subito alla libera determinazione dei propri interessi).
3. In forza di tutto quanto precede, il ricorso va integralmente respinto.
3.1. Sciogliendo la riserva assunta sul punto con la sentenza non definitiva, le spese dell’intero giudizio vanno poste a carico dei ricorrenti, secondo il criterio della soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge la domanda risarcitoria proposta dai ricorrenti, condannando questi ultimi alla rifusione delle spese processuali, che liquida in complessivi euro 3.000,00, oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 21 settembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Bernardo Massari, Consigliere
Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
Pierpaolo Grauso
IL PRESIDENTE
Armando Pozzi
IL SEGRETARIO