* BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Area di interesse archeologico – Recessività dell’interesse privato – P.A. – Comparazione dell’interesse privato proprietario con l’interesse pubblicistico volto alla tutela dei beni – Necessità – Esclusione.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 3^
Regione: Toscana
Città: Firenze
Data di pubblicazione: 16 Ottobre 2012
Numero: 1620
Data di udienza: 24 Novembre 2011
Presidente: Radesi
Estensore: Di Santo
Premassima
* BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Area di interesse archeologico – Recessività dell’interesse privato – P.A. – Comparazione dell’interesse privato proprietario con l’interesse pubblicistico volto alla tutela dei beni – Necessità – Esclusione.
Massima
TAR TOSCANA, Sez. 3^ – 16 ottobre 2012, n. 1620
BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Area di interesse archeologico – Recessività dell’interesse privato – P.A. – Comparazione dell’interesse privato proprietario con l’interesse pubblicistico volto alla tutela dei beni – Necessità – Esclusione.
Il rilevante interesse archeologico di un’area rende recessivo – per consolidato orientamento della giurisprudenza – l’interesse del privato rispetto a quello pubblicistico volto alla tutela di beni riferibili al patrimonio della collettività; non occorre pertanto che l’amministrazione dia conto della comparazione tra l’interesse primario indicato dalla legge e quello del privato proprietario, neppure allo scopo di dimostrare che il sacrificio imposto col vincolo è stato contenuto nel minimo possibile (cfr., Cons. di Stato, sez. VI, 18 ottobre 1993 n. 741; n. 2009 del 6 maggio 2008).
Pres. Radesi, Est. Di Santo – R. s.r.l. (avv.ti Grassi e Grassi) c. Ministero per i Beni Culturali e Ambientali e altro (Avv. Stato) e altro (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR TOSCANA, Sez. 3^ – 16 ottobre 2012, n. 1620SENTENZA
TAR TOSCANA, Sez. 3^ – 16 ottobre 2012, n. 1620
N. 01620/2012 REG.PROV.COLL.
N. 04147/1995 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4147 del 1995, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Soc. Residenza Giardini S.r.l. – ora Soc. Buzzi Unicem S.p.A. – rappresentata e difesa dagli avv. Stefano Grassi e Fiorella Meschini Grassi, ed elettivamente domiciliata presso il primo in Firenze, corso Italia n. 2;
contro
Comune di San Vincenzo, in persona del Sindaco p.t.;
Ministero per i Beni Culturali e Ambientali (oggi Ministero per i Beni e le Attività Culturali), in persona del Ministro p.t., e la Sovrintendenza Archeologica della Toscana, in persona del Soprintendente p.t., rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distr.le dello Stato di Firenze, presso i cui Uffici in Firenze, via degli Arazzieri 4, domiciliano;
per l’annullamento
del decreto del Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali, ufficio centrale per i beni architettonici, archeologici, artistici e storici – Divisione IV, del 7 giugno 1995, notificato alla ricorrente in data 4 agosto 1995, con il quale “l’area con i resti di due cinte murarie ascrivibili al VI-V sec. a.C. e con possibile impianto già nell’Eneolitico sita in Provincia di Livorno, Comune di San Vincenzo, loc. I Manienti, segnata in Catasto al foglio 13, porzione della particella 55, confinante con residuo di detta particella a sua volta confinante con strada vicinale dei Manienti particelle 29 e 51” è dichiarata di interesse particolarmente importante ai sensi della legge n. 1089 del 1939;
di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguenziale ed in particolare della relazione tecnica allegata al provvedimento impugnato;
nonché, a seguito di ricorso per motivi aggiunti, depositato il 10 giugno 2011,
per l’annullamento
del provvedimento prot. n. 5210/34.19.07/125.2.145 del 25 marzo 2011, con cui la Soprintendenza Archeologica della Toscana ha respinto l’istanza di rinnovo ex art. 128 del D.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 presentata dalla società ricorrente e relativa al vincolo archeologico posto ai sensi della legge n. 1089 del 1° giugno 1939 con decreto del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali del 7 giugno 1995, notificato il 4 agosto 1995, su “l’area con i resti di due cinte murarie ascrivibili al VI-V sec. a.C. e con possibile impianto già nell’Eneolitico sita in Provincia di Livorno, Comune di San Vincenzo, loc. I Manienti, segnata in Catasto al foglio 13, porzione della particella 55, confinante con residuo di detta particella a sua volta confinante con strada vicinale dei Manienti particelle 29 e 51”;
degli allegati al provvedimento sopra indicato e precisamente:
– A/1 D.M. 7/6/1995;
– A/2 D.M. 7/6/1995;
– visure catastali;
– fascicolo fotografico;
– planimetria;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali e della Sovrintendenza Archeologica della Toscana;
Viste le memorie difensive prodotte dalle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 novembre 2011 il dott. Eleonora Di Santo e uditi per le parti i difensori F. Meschini Grassi e A. Goggioli avvocato dello Stato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, l’allora Residenza Giardini s.r.l., oggi Buzzi Unicem s.p.a., ha impugnato il decreto del Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali (oggi Ministero per i Beni e le Attività Culturali – MIBAC), Ufficio Centrale per i beni architettonici, archeologici, artistici e storici – Divisione IV, del 7 giugno 1995, notificato alla ricorrente in data 4 agosto 1995, con il quale un’area di proprietà di quest’ultima, riguardante un terreno rientrante nel Comune di San Vincenzo (LI) (porzione di particella 55 del catasto), è stata dichiarata d’interesse particolarmente importante ai sensi della legge n. 1089/39, stante “il ritrovamento di resti di due cinte murarie ascrivibili al VI-V sec. a.C. e con possibile impianto già nell’Eneolitico”.
Rappresenta espressamente la ricorrente che “l’area è stata destinata alla realizzazione di nuovi fronti di cava finalizzati all’estrazione del calcare e dell’argillo-scisto nell’ambiente di un progetto industriale finalizzato alla realizzazione di una moderna cementeria da allocare all’interno dell’attuale zona di estrazione del calcare”.
Deduce la violazione degli artt. 7, 8 e 10 della legge n. 241/90 e degli artt. 1, 4, 5 e 9 del D.M. 495/94, stante la mancanza della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo (primo motivo di ricorso); nonché (secondo motivo di ricorso) la violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 1089/39 ed eccesso di potere sotto varie forme, stante l’”eccesso di tutela” che avrebbe portato il MIBAC a dichiarare di particolare interesse, al di là dello stretto necessario per salvaguardare le ragioni archeologiche, terreni non rivestirebbero interesse alcuno a tali fini.
L’individuazione delle aree ulteriori rispetto a quelle in cui risultano le strutture ritrovate si baserebbe su potenzialità archeologiche ipotetiche delle medesime, senza che risulti provata l’esistenza di reperti ovvero la loro rilevanza.
La terza doglianza riguarda il difetto di motivazione, in quanto il provvedimento impugnato risulterebbe monco nella parte in cui non spiega puntualmente le ragioni della concreta estensione del vincolo tale da sacrificare totalmente le ragioni del proprietario e non indica il perché non sia stato possibile adottare soluzioni meno radicali.
Con l’ultima censura (quarto motivo di ricorso), si lamenta lo sviamento di potere “per il mancato bilanciamento tra gli interessi tutelati dalla legge, valutati in eccesso a favore degli interessi archeologici”.
Con ricorso per motivi aggiunti, depositato il 10 giugno 2011, la Buzzi Unicem s.p.a. (già Residenza Giardini s.r.l.), ha impugnato il provvedimento datato 25 marzo 2011 e conosciuto a seguito della produzione in giudizio da parte dell’Avvocatura dello Stato, con cui la Soprintendenza Archeologica della Toscana “ha respinto l’istanza” presentata dalla ricorrente di revisione del vincolo ai sensi dell’art. 128 D.Lgs. 42/04.
Deduce (oltre l’invalidità derivata dalla illegittimità del provvedimento di vincolo precedentemente gravato), quali vizi autonomi dell’atto, la mancata adozione della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo nonché del preavviso di rigetto ex artt. 7 e 10 bis della legge n. 241/90, nonché la violazione dell’art. 128 del D.Lgs. 42/04, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, visto che il diniego sarebbe giunto senza che sia stata svolta nessuna attività istruttoria o di verifica, che, se svolta, avrebbe portato al opposte determinazioni, come dimostrato da una perizia, redatta dalla società Archaema s.r.l., versata in atti.
2. Quanto al ricorso introduttivo, si può prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse, sollevata dalle Amministrazioni statali resistenti – per essere l’area per cui è causa gravata da vincolo idrogeologico, con conseguente impossibilità di effettuare operazioni di scavo e, quindi, di ottenere, da parte della ricorrente, il bene della vita desiderato – stante l’infondatezza del ricorso nel merito.
Occorre premettere che, per costante orientamento giurisprudenziale, la declaratoria del particolare interesse archeologico di un immobile si fonda su un giudizio che attiene alla discrezionalità tecnica della pubblica Amministrazione ed è sindacabile in sede di legittimità solo per difetto di motivazione o per erroneità o illogicità, ovvero per inattendibilità della valutazione in base allo stato delle conoscenze (cfr. Cons. di Stato, VI, n. 2009 del 2008 e richiami ivi contenuti).
E poiché né la legge n. 1089 del 1939, né il regolamento del 1913 contengono specifiche prescrizioni relative al procedimento di cui l’Amministrazione debba avvalersi per pervenire all’assoggettamento dei beni di notevole interesse storico e artistico al particolare regime previsto dalla legge indicata (solo con l’art. 7 del d. lgs. n. 490 del 1999, infatti, sono dettate norme sul relativo procedimento), ben può il Ministero per i beni culturali ed ambientali porre a base di un provvedimento di vincolo, emanato a norma dell’art. 3 della legge n. 1089 del 1939, l’accertamento e la valutazione della locale Sovrintendenza che è l’organo periferico del Ministero stesso ed è, istituzionalmente, preposto agli accertamenti ed alle valutazioni in loco delle esigenze di tutela del pubblico interesse tenuto presente dalla indicata legge n. 1089 del 1939 (cfr., Cons. di Stato, VI, n. 260 del 1987).
Nella specie, nel provvedimento impositivo si afferma l’importante interesse archeologico dell’area per cui è causa, sita nella località I Manienti, al confine tra i territori comunali di San Vincenzo e Campiglia, stante “il ritrovamento di resti di due cinte murarie ascrivibili al VI-V sec. a.C. e con possibile impianto già nell’Eneolitico”.
Nella relazione della Soprintendenza Archeologica della Toscana, espressamente citata nel provvedimento impugnato, e che ne costituisce parte integrante, si afferma che la cinta muraria aveva un diametro di 70 metri e che di essa residuano solo le due strutture ancora in piedi. Si aggiunge, inoltre, che “Numerosi sono i resti di crolli di strutture murarie presenti sul rilievo dei Manienti, non tutti collegabili con le due cinte di cui sopra. Sul versante meridionale e su quello occidentale affiorano in superficie moltissimi frammenti di laterizi e frammenti ceramici” (segue un’indicazione particolareggiata dei più importanti reperti trovati).
La Soprintendenza non esita a definire la scoperta di “eccezionale interesse”: non soltanto perché i frammenti ritrovati appaiono simili a “quelli rivenuti nell’insediamento di San Carlo (Comune di San Vincenzo), individuato all’interno della cava di calcare di Solvay e scavato da questa Sovrintendenza nel 1990-1991, riferibile sicuramente all’Eneolitico”, ma perché la presenza di una cinta muraria permette di meglio studiare “i modi di occupazione e di controllo di un’area straordinariamente ricca di risorse minerarie, la cui fisionomia sembra acquistare ogni giorno contorni più definiti”.
Ma v’è di più.
Non solo l’area riveste enorme importanza per lo studio del periodo arcaico ed etrusco, ma la Soprintendenza evidenzia come “la presenza di materiali ceramici attribuibili all’Eneolitico appare di grandissima importanza anche alla luce dell’insediamento di San Carlo, dove per la prima volta in tutta la penisola è documentata la più antica testimonianza di attività di lavorazione del rame già nel III millennio a.C. Se lo scavo stratigrafico delle cinte murarie dei Manienti confermasse l’impianto, delle strutture già nell’Eneolitico, si tratterebbe infatti dell’unico esempio finora noto di villaggio fortificato riferibile a quell’epoca”.
L’importanza di poter studiare l’area in questione è dovuta alla possibilità di “tutelare ed in seguito indagare scientificamente un’area del distretto minerario del Campigliese, la cui importanza per la storia dell’Etruria e della Grecia finora era solo ipotizzata”.
Il provvedimento vincolistico e la relazione della Soprintendenza in esso richiamata esplicano, quindi, con dovizia di dettagli le ragioni del vincolo e della sua estensione, ragioni che – stante l’istruttoria svolta che ha portato alla luce l’indubbia esistenza di reperti archeologici – non possono tacciarsi di incongruenza e illogicità.
Quanto, poi, alla censura con la quale la ricorrente contesta l’estensione dell’area sottoposta a vincolo, lamentando in sostanza che solo la sommità del colle che costituisce la località I Minienti avrebbe un rilievo archeologico, è sufficiente osservare che secondo la pacifica giurisprudenza siffatte deduzioni devono ritenersi inammissibili in quanto volte a sostituire le valutazioni tecnico-discrezionali proprie dell’autorità incaricata della specifica tutela con quelle proprie della parte ricorrente.
In ogni caso, a riguardo, non può non rilevarsi – in accordo con le osservazioni esposte sul punto dalla difesa erariale – che non risulta credibile e pretendibile logicamente prima ancora che giuridicamente che il vincolo archeologico, allorché riguarda delle aree (e non dunque singole costruzioni) possa essere circoscritto a pochi metri quadrati (nel caso di specie, la mera sommità della località I Manienti), in quanto se in tale area, come nel caso di specie, vi sono prove certe di un insediamento (e ciò non appare dubitabile) appare ovvio che questo avesse un estensione non limitata a pochi meri quadri.
Appare altresì evidente che il MIBAC non ha affatto sacrificato in maniera disequilibrata il diritto dominicale della ricorrente, limitandosi a vincolare una parte della particella, ossia quella ristretta zona avente sicure potenzialità di rilievo archeologico, individuabili non solo nelle due cinte murarie ancora intatte, ma anche nei resti di quelle crollate più a valle ed ai reperti ritrovati sui versanti del colle, denotanti non una mera fortificazione ma probabilmente un centro abitato, di interesse archeologico straordinario.
Quanto, poi, alla mancata comparazione tra interesse pubblico ed interesse privato – quarto motivo di ricorso – è sufficiente rilevare che il rilevante interesse archeologico evidenziato dalla esaustiva analisi tecnico-scientifica operata dalla Amministrazione rende recessivo – per consolidato orientamento della giurisprudenza – l’interesse del privato rispetto a quello pubblicistico volto alla tutela di beni riferibili al patrimonio della collettività; né occorreva che l’amministrazione desse conto della comparazione tra l’interesse primario indicato dalla legge e quello del privato proprietario; non è, infatti, sul punto necessaria la motivazione del provvedimento, neppure allo scopo di dimostrare che il sacrificio imposto col vincolo è stato contenuto nel minimo possibile (cfr., Cons. di Stato, sez. VI, 18 ottobre 1993 n. 741; n. 2009 del 6 maggio 2008).
Dalle considerazioni sopra esposte discende, altresì, l’infondatezza del primo motivo di ricorso, con cui è stata dedotta l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo.
Infatti, dal provvedimento impugnato, dalla documentazione depositata in atti e dal contraddittorio instaurato all’interno del presente giudizio emerge che, anche in presenza della comunicazione dell’avvio del procedimento sfociato nell’adozione del D.M. 7 giugno 1995 – di cui la ricorrente lamenta l’omissione – l’iniziativa diretta al vincolo dell’area non sarebbe pervenuta ad esito diverso.
Quanto precede, in relazione al principio di dequotazione dei vizi formali del procedimento non incidenti sul contenuto sostanziale del provvedimento – recepito dall’art. 21 octies della legge n. 241/90 – esclude che la violazione della regola procedimentale possa assurgere a vizio di annullamento dell’atto impugnato (cfr., Cons. di Stato, sez. VI, 2 novembre 2007, n. 5662).
Tutte le censure proposte nel presente giudizio risultano, pertanto, destituite di fondamento.
3. Il ricorso introduttivo va, pertanto, respinto.
4. Quanto al ricorso per motivi aggiunti, lo stesso, come eccepito dalle amministrazioni statali resistenti, è inammissibile in quanto diretto verso un atto istruttorio endoprocedimentale e non verso l’atto conclusivo del procedimento medesimo.
Con lo stesso, infatti, è stata impugnata la nota prot. 5210 del 25 marzo 2011 della Soprintendenza per i beni archeologici per la Toscana, recante “osservazioni e valutazioni di competenza” in ordine alla istanza ex art. 128 D.LGs 42/04 presentata da Buzzi Unicem s.p.a. Si tratta, quindi, di un elemento istruttorio con cui la Soprintendenza, a seguito dei sopralluoghi effettuati in località I Manienti, rilasciava le valutazioni di competenza, indirizzandole al MIBAC, in quanto a norma dell’art. 128 D.Lgs. 42/04 è quest’ultimo il soggetto chiamato ad esprimersi in ordine a tale istanza (come è quest’ultimo ad adottare i provvedimenti di dichiarazione dell’interesse culturale a norma dell’art. 14).
La Soprintendenza, come accade in materia di vincoli, è chiamata a svolgere funzioni istruttorie e di stimolo serventi all’esercizio del potere intestato in capo all’organo ministeriale.
Come si evince agevolmente dalla nota impugnata, essa non rappresenta un momento decisionale, ma di mera formulazione di valutazioni scientifiche.
Si tratta, quindi, di un atto endoprocedimentale, inidoneo, in quanto tale, di determinare una lesione attuale, concreta e diretta delle posizioni giuridiche soggettive di cui è titolare la ricorrente.
5. Il ricorso per motivi aggiunti deve, pertanto, essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse.
6. Quanto alle spese di giudizio, le stesse seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, respinge il primo e dichiara inammissibile per carenza di interesse il secondo.
Condanna la ricorrente a rifondere alle Amministrazioni statali resistenti le spese di lite, che liquida nella complessiva somma di euro 3.000,00 (tremila/00), oltre IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 24 novembre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Angela Radesi, Presidente
Eleonora Di Santo, Consigliere, Estensore
Gianluca Bellucci, Consigliere
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/10/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)