* INQUINAMENTO DEL SUOLO – Siti di interesse nazionale – Bonifica – Conferenza di servizi decisoria – Determinazioni – Decreto di recepimento – Competenza dirigenziale – Obbligo di bonifica – Responsabilità oggettiva del proprietario – Inconfigurabilità – Sistema sanzionatorio – Proprietario del sito inquinato – Responsabile dell’inquinamento – Obblighi e facoltà – Artt. 242 e ss. d.lgs. n. 152/2006 – Proprietario – Adozione spontanea di misure di MISE – Imposizione di misure ulteriori – Presupposti – Mero richiamo al superamento dei limiti tabellari – Insufficienza.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Toscana
Città: Firenze
Data di pubblicazione: 19 Settembre 2012
Numero: 1551
Data di udienza: 19 Giugno 2012
Presidente: Viola
Estensore: Massari
Premassima
* INQUINAMENTO DEL SUOLO – Siti di interesse nazionale – Bonifica – Conferenza di servizi decisoria – Determinazioni – Decreto di recepimento – Competenza dirigenziale – Obbligo di bonifica – Responsabilità oggettiva del proprietario – Inconfigurabilità – Sistema sanzionatorio – Proprietario del sito inquinato – Responsabile dell’inquinamento – Obblighi e facoltà – Artt. 242 e ss. d.lgs. n. 152/2006 – Proprietario – Adozione spontanea di misure di MISE – Imposizione di misure ulteriori – Presupposti – Mero richiamo al superamento dei limiti tabellari – Insufficienza.
Massima
TAR TOSCANA, Sez. 2^ – 19 settembre 2012, n. 1551
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Siti di interesse nazionale – Bonifica – Conferenza di servizi decisoria – Determinazioni – Decreto di recepimento – Competenza dirigenziale.
Il decreto di recepimento delle determinazioni conclusive della conferenza di servizi decisoria relativa ad un sito di bonifica di interesse nazionale costituisce un mero atto di gestione, di competenza dirigenziale e non del Ministro, atteso che esso non concerne le scelte di fondo che la p.a. è chiamata a compiere in materia di bonifica, avendo invece ad oggetto la prescrizione di un singolo intervento di messa in sicurezza d’emergenza e, poi, di bonifica (T.A.R. Toscana, sez. II, 25 novembre 2009, n. 2088).
Pres.f.f. Viola, Est. Massari – D. s.r.l. (avv.ti Colzi, Acquarone, Acquarone e Salustri) c. Ministero dello sviluppo economico e altri (Avv. Stato) e altri (n.c.)
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Obbligo di bonifica – Responsabilità oggettiva del proprietario – Inconfigurabilità.
Gli artt. 239 e ss. del d.lgs. n. 152/2006 non consentono all’Amministrazione procedente di imporre ai privati che non abbiano alcuna responsabilità, né diretta, né indiretta sull’origine del fenomeno contestato, ma che vengano individuati solo quali proprietari o gestori o addirittura in ragione della mera collocazione geografica del bene, l’obbligo di bonifica di rimozione e di smaltimento dei rifiuti e, in generale, della riduzione al pristino stato dei luoghi che è posto unicamente in capo al responsabile dell’inquinamento, che le autorità amministrative hanno l’onere di ricercare ed individuare. Ai fini della responsabilità in questione è perciò necessario che sussista e sia provato, attraverso l’esperimento di adeguata istruttoria, l’esistenza di un nesso di causalità fra l’azione o l’omissione e il superamento – o pericolo concreto ed attuale di superamento – dei limiti di contaminazione, senza che possa venire in rilievo una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile meramente in ragione di tale qualità (cfr. Cons. Stato sez. VI 18 aprile 2011, n. 2376; id., Sez. V, 19 marzo 2009, n. 1612; T.A.R Campania, Napoli, sez. V, 1 marzo 2012, n. 1073; T.A.R. Toscana, sez. II, 3 marzo 2010, n. 594; id. 1 aprile 2011, n. 565).
Pres.f.f. Viola, Est. Massari – D. s.r.l. (avv.ti Colzi, Acquarone, Acquarone e Salustri) c. Ministero dello sviluppo economico e altri (Avv. Stato) e altri (n.c.)
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Sistema sanzionatorio – Proprietario del sito inquinato – Responsabile dell’inquinamento – Obblighi e facoltà – Artt. 242 e ss. d.lgs. n. 152/2006.
Nel sistema sanzionatorio ambientale, il proprietario del sito inquinato è senza dubbio soggetto diverso dal responsabile dell’inquinamento. Mentre su quest’ultimo gravano, oltre altri tipi di responsabilità da illecito, tutti gli obblighi di intervento, di bonifica e lato sensu ripristinatori, previsti dal Codice dell’ambiente (in particolare, dagli artt. 242 ss.), il proprietario dell’immobile, pur incolpevole, non è immune da ogni coinvolgimento nella procedura relativa ai siti contaminati e dalle conseguenze della constatata contaminazione dovendo egli, infatti, attuare le misure di prevenzione di cui all’art. 242, nonché potendo sempre attivare volontariamente gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale. Più in particolare, ciò significa che il proprietario, ove non sia responsabile della violazione, non ha l’obbligo di provvedere direttamente alla bonifica, ma solo l’onere di farlo se intende evitare le conseguenze derivanti dai vincoli che gravano sull’area sub specie di onere reale e di privilegio speciale immobiliare (ex multis, Cons. Stato sez. V, 5 settembre 2005, n. 4525).
Pres.f.f. Viola, Est. Massari – D. s.r.l. (avv.ti Colzi, Acquarone, Acquarone e Salustri) c. Ministero dello sviluppo economico e altri (Avv. Stato) e altri (n.c.)
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Proprietario – Adozione spontanea di misure di MISE – Imposizione di misure ulteriori – Presupposti – Mero richiamo al superamento dei limiti tabellari – Insufficienza.
Fermo restando che non sussiste in capo al proprietario di un’area inquinata non responsabile dell’inquinamento l’obbligo di porre in essere interventi di messa in sicurezza d’ emergenza, ma solo la facoltà di eseguirli per mantenere l’area interessata libera dall’onere reale che incombe sull’area de qua ai sensi dell’art. 253 del d.lgs. n. 152/2006, nel caso della bonifica dei siti di interesse nazionale, l’imposizione di misure di messa in sicurezza d’ emergenza ulteriori rispetto a quelle già adottate, deve essere adeguatamente motivata con riferimento all’urgenza, al pericolo per la salute e all’inadeguatezza delle misure preesistenti, al fine di garantire il rispetto del principio di trasparenza e del contraddittorio con i destinatari delle prescrizioni (T.A.R. Toscana, sez. II, 22 dicembre 2010, n. 6798; id. 26 luglio 2010, n. 3140). Non può essere sufficiente, a tale fine, il mero richiamo al riscontrato superamento di alcuni limiti tabellari di cui al DM n. 471/99 per determinate sostanze senza un approfondimento, quantomeno sommario, ma pur sempre completo, al fine di individuare un pericolo per la salute che imponeva un intervento in termini così immediati, in considerazione anche delle caratteristiche della falda sottostante al sito ed alle sue capacità “migratorie” a valle.
Pres.f.f. Viola, Est. Massari – D. s.r.l. (avv.ti Colzi, Acquarone, Acquarone e Salustri) c. Ministero dello sviluppo economico e altri (Avv. Stato) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR TOSCANA, Sez. 2^ – 19 settembre 2012, n. 1551SENTENZA
TAR TOSCANA, Sez. 2^ – 19 settembre 2012, n. 1551
N. 01551/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00715/2007 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 715 del 2007, proposto da:
Soc. Depositi Costieri del Tirreno S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Fabio Colzi, Lorenzo Acquarone, Giovanni Acquarone, Alessandro Salustri, con domicilio eletto presso Fabio Colzi in Firenze, via San Gallo 76;
contro
Ministero dello sviluppo economico, Ministero della salute, Ministero dell’ambiente e tutela del territorio e del mare, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona dei rispettivi Ministri in carica, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria per legge;
– Regione Toscana, in persona del Presidente p.t.;
– Comune di Collesalvetti, in persona del Sindaco p.t.;
– A.R.P.A.T. Azienda Reg. Protezione Ambientale della Toscana,
– ICRAM- Istituto Centrale Ricerca Scientifica e Tecnologica, in persona del legale rappresentante p.t.;
– Provincia di Livorno, in persona del Presidente p.t.;
– Comune di Livorno, in persona del Sindaco p.t.;
– Autorità Portuale di Livorno; in persona del legale rappresentante p.t.;
nei confronti di
Soc. Sviluppo Italia S.p.A. in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Luca Tufarelli, con domicilio eletto presso – Segreteria T.A.R. in Firenze, via Ricasoli 40;
per l’annullamento
a) dei decreti prot. nn. 3315 e 3316/qdv/di/b, adottati in data 7 febbraio 2007 dal Direttore generale per la qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, notificati il 16 febbraio successivo con note prot. nn. 3141/qdv/di/ix e 3149/qdv/di/ix datate 7 febbraio 2007, entrambi aventi ad oggetto “provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter, legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni delle conferenze di servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale di Livorno”, rispettivamente “del 24/03/05, 28/07/05, 22/12/05, 28/04/06” il primo, e “del 13/12/06” il secondo;
b) di tutti gli atti, comportamenti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali, ivi inclusi, in particolare, i verbali e le determinazioni assunte dalle conferenze di servizi decisorie tenutesi presso il Ministero dell’ambiente rispettivamente in data 24 marzo 2005, 28 luglio 2005, 22 dicembre 2005, 28 aprile 2006 e 13 dicembre 2006 relative al sito di interesse nazionale di Livorno, richiamate nei decreti ministeriali impugnati, nella loro interezza e con particolare riferimento alla parte in cui:
– quanto al punto n. 11 dell’o.d.g. del verbale della conferenza del 13 dicembre 2006, è stato deliberato di “subordinare la restituzione agli usi legittimi dell’area di proprietà della società Depositi Costieri del Tirreno:
a) alla esecuzione di indagini di caratterizzazione integrativa, condotta tenendo conto delle prescrizioni sopra elencate, i cui risultati devono essere presentati entro 30 giorni dal ricevimento del presente verbale;
b)- all’attivazione, entro 10 giorni dalla data di ricevimento del presente verbale, di interventi di messa in sicurezza d’emergenza della falda mediante la realizzazione di una barriera idraulica di emungimento e successivo trattamento lungo tutto il fronte dello stabilimento a valle idrogeologico dell’area, con un interasse dei pozzi di emungimento in grado di impedire la diffusione della contaminazione;
c)-alla presentazione, entro il termine di 60 giorni dal ricevimento del presente verbale, del progetto preliminare di bonifica delle acque di falda basato sul confinamento fisico delle acque medesime;
d) in caso di ulteriore inadempienza dell’azienda, saranno attivati i poteri sostitutivi in danno del medesimo soggetto inadempiente, costituendo il presente verbale formale messa in mora” (pag. 8);
– quanto al punto n. 3 dell’ordine del giorno della conferenza del 28 aprile 2006, di approvare il progetto preliminare di bonifica dell’area marino costiera prospiciente il sito di interesse nazionale di Livorno, presentato da ICRAM e, con riferimento agli interventi in esso previsti, di richiedere alla Direzione della qualità della vita del Ministero dell’ambiente di “segnalare l’avvio dell’esecuzione in danno ai sensi e per gli effetti degli artt. 51 bis del d.lgs. 22/97 e del comma 7 dell’art. 114 della legge 388/2000, nonché delle azioni di accertamento e di recupero del danno ambientale arrecato al mare, aggravato anche a causa della mancata esecuzione di tutti gli interventi di messa in sicurezza d’emergenza già prescritti”;
nonché per l’annullamento
di tutti gli atti presupposti, conseguenti o comunque connessi.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dello sviluppo economico e di Sviluppo Italia S.p.A.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 giugno 2012 il dott. Bernardo Massari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Espone la società Depositi Costieri del Tirreno s.r.l. di essere proprietaria, per acquisto eseguito nel 1998, di un’area industriale inclusa nella zona portuale di Livorno, con una superficie di mq. 13.200, a sua volta ricompresa nel sito di interesse nazionale di Livorno.
L’area in questione, precedentemente utilizzata dalla società Toscopetrol come piazzale di ricovero e transito di automezzi, asservita al proprio deposito di bitumi, viene ora esclusivamente destinata allo stoccaggio e alla movimentazione di metanolo, ad avviso della ricorrente con caratteristiche di piena conformità alla normativa in materia di sicurezza ambientale, idonee ad escludere la riconducibilità di eventuali contaminazioni delle matrici ambientali all’attività ivi svolta.
L’area del porto di Livorno, con d.m. del 18 settembre 2001, n. 468, veniva classificata come sito di interesse nazionale, previo sommario accertamento del suo stato di inquinamento e prevedendone la bonifica con oneri interamente addossati a carico dell’amministrazione pubblica in forza del riconoscimento della situazione di contaminazione diffusa, non specificamente imputabile ad alcuno.
Dopo la successiva perimetrazione avvenuta con d.m. 24 febbraio 2003, la società Depositi Costieri del Tirreno, di propria iniziativa, commissionava ad un’impresa specializzata la predisposizione di un piano di caratterizzazione che veniva eseguita mediante l’installazione e la distribuzione sull’intera superficie del deposito di 7 sondaggi di cui 4 attrezzati a piezometri per l’analisi delle acque sotterranee.
I risultati della caratterizzazione e le relazioni tecniche venivano trasmesse al Ministero dell’ambiente il 6 febbraio 2006, evidenziando un superamento delle soglie normative di contaminazione da idrocarburi di non rilevante entità per quanto attiene al suolo nonché, in relazione alla falda acquifera, il superamento dei valori limite dei parametri di ferro, manganese e solfati (oltre a quello, di lieve entità, concernente il nichel).
Veniva, altresì, formulata nella relazione tecnica, l’ipotesi che il superamento del valore limite di norma relativo alle predette sostanze avesse origine naturale quale risultato di processi chimici spontanei caratteristici della composizione del terreno.
Con le conferenze di servizi dell’8 luglio e 10 agosto 2005, preso atto della caratterizzazione dei suoli e delle acque sotterranee, poste in essere dalle varie imprese insediate sul sito in parola, si stabiliva di procedere in maniera congiunta, unitaria e coordinata, previo approfondimento delle indagini istruttorie, all’attività di messa in sicurezza di emergenza, ove ne fossero ritenuti sussistenti i presupposti. In particolare emergeva dagli atti delle suddette conferenze la necessità di effettuare uno studio idrogeologico che tenesse conto della specificità dei suoli, nonché finalizzata all’esame dell’oscillazione stagionale della falda allo scopo di comporre un quadro istruttorio sufficiente a stabilire gli interventi da eseguire.
Nondimeno, con la conferenza di servizi decisoria del 22 dicembre 2005, il Ministero dell’ambiente, mutando il proprio orientamento, senza convocare alcuna ulteriore conferenza istruttoria sull’argomento, oltre che omettendo di comunicare ai soggetti interessati l’avvio del nuovo procedimento, deliberava di “conferire a Sviluppo Italia spa l’incarico per la redazione dello studio di fattibilità per la messa in sicurezza d’emergenza della falda acquifera del sito di interesse nazionale di bonifica di Livorno mediante intervento coordinato” è inoltre stabiliva che “i soggetti che intendono procedere in maniera congiunta, comunicheranno la loro adesione impegnandosi ad accollarsi gli oneri conseguenti. I soggetti che intendono procedere in maniera autonoma, presenteranno entro la stessa data gli elaborati relativi agli interventi di messa in sicurezza di emergenza sulle aree di loro proprietà o in concessione”, precisando che in caso di inosservanza dei termini prefissati sarebbero stati attivati poteri sostitutivi in danno del soggetto inadempiente.
Avverso tale atto veniva presentato ricorso dalle ditte interessate e dalla ricorrente (RG n. 1476/06) contestandone la legittimità sotto diversi profili.
Il Ministero dell’ambiente, omettendo ogni ulteriore passaggio istruttorio, nonché la partecipazione degli interessati, convocava una conferenza decisoria per il 28 aprile 2006 e, adducendo ragioni d’urgenza che non avrebbero consentito di attendere lo svolgimento dell’istruttoria commissionata a Sviluppo Italia, deliberava di richiedere, entro 30 giorni dalla data di ricevimento del verbale, a tutte le imprese interessate “di adottare immediati interventi di messa in sicurezza di emergenza della falda consistente nella realizzazione di una barriera idraulica di emungimento e successivo trattamento lungo tutto il fronte dello Stabilimento a valle idrogeologico dell’area, con interasse dei pozzi di emungimento in grado di impedire la diffusione della contaminazione”.
Si prescriveva, altresì, “di presentare entro il termine di 60 giorni dal ricevimento del presente verbale, il progetto preliminare di bonifica delle acque di falda basato sul confinamento fisico delle acque medesime”.
Veniva, infine, disposto che l’inosservanza dei termini ivi previsti da parte dei destinatari delle prescrizioni sarebbe sanzionata con l’attivazione di “poteri sostitutivi in danno del soggetto inadempiente”.
Peraltro, nella successiva conferenza decisoria del 13 dicembre 2006, l’Amministrazione procedente, in conformità con quanto asserito dall’ARPAT, ammetteva di non essere a conoscenza della reale consistenza della falda acquifera dell’area in questione, affermando la necessità che siano effettuate “indagini idrogeologiche al fine di definire i rapporti tra la falda superficiale, il canale Torretta e l’antifosso delle Acque chiare”.
Tuttavia, in contraddizione con tali premesse, il Ministero, anziché attendere i risultati di dette ulteriori indagini, deliberava di subordinare la restituzione agli usi legittimi dell’area: alla realizzazione, con minaccia di esecuzione in danno, dell’intervento di m.i.s.e. delle acque di falda, mediante barriera idraulica di emungimento a valle idrogeologico, in grado di impedire la diffusione della contaminazione, da eseguirsi entro 10 giorni; la predisposizione di un progetto preliminare di bonifica delle medesime acque di falda basata sul loro confinamento fisico.
Con i provvedimenti indicati in epigrafe il Direttore generale per la qualità della vita del Ministero dell’ambiente recepiva le conclusioni sopra riportate adottate dalle conferenze di servizi decisorie.
Contro tali atti proponeva ricorso la società in intestazione chiedendone l’annullamento e deducendo le seguenti censure, vinte le spese di giudizio:
A) Sui decreti direttoriali del 7 febbraio 2007.
1. Invalidità derivata
2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del d.lgs. n. 165/2001. Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997 e del d.m. n. 471/1999, nonché degli artt. 240 e segg. del d.lgs. n. 152/2006. Violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e segg. l. n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Incompetenza.
B) Sull’illegittimità delle prescrizioni delle conferenze decisorie relative alla messa in sicurezza di emergenza e sulla bonifica delle acque di falda sottostanti le aree di pertinenza.
3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997 e del d.m. n. 471/1999. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e segg. 7 e segg. 14 e segg. l. n. 241/1990. Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione, difetto dei presupposti, illogicità.
4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997. Violazione e falsa del d.m. n. 471/1999. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, difetto dei presupposti, travisamento, illogicità ed ingiustizia manifesta.
B. II) Sull’assenza dei presupposti dell’ordine di messa in sicurezza d’emergenza.
5. Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997 e dell’art. 9 del d.m. n. 471/1999. Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Travisamento. Difetto di motivazione. Difetto di istruttoria. Illogicità. In giustizia. In competenza.
B. IV) Sullo specifico ordine di messe sicurezza d’emergenza impartito.
6. Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997. e del d.m. n. 471/1999. Eccesso di potere in particolare sotto i profili della perplessità della motivazione e del dispositivo, del difetto assoluto di presupposti, della contraddittorietà, del difetto di istruttoria e di motivazione, del travisamento dei fatti, illogicità ed ingiustizia manifesta. Sviamento di potere.
B. V) Sulla prescrizione di bonifica della falda acquifera.
7. Violazione e falsa applicazione, sotto ulteriore profilo, dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997 e del d.m. n. 471/1999. Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento, illogicità ed ingiustizia manifesta. Incompetenza.
B. VI) Illegittimità sopravvenuta delle prescrizioni di m.i.s.e. e di bonifica in relazione al T.U. n. 152/2006.
8. Violazione e falsa applicazione delle norme in materia ambientale approvate dal decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152 e, in particolare, degli artt. 240 e seguenti.
C) Sulla deliberazione di esecuzione in danno degli interventi nelle aree marino costieri prospicienti il sito di Livorno.
9. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 22/1997 e del d.m. n. 471/1999. Violazione dell’obbligo di clare loqui. Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione, perplessità, travisamento, illogicità, ingiustizia.
C. II) Sul illegittimità del procedimento.
10. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 22/1997 e del d.m. n. 471/1999. Violazione degli artt. 3 e segg., 7 e segg., 14 e segg. l. n. 241/1990. Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento illogicità ed ingiustizia.
C. III) Sulla carenza delle condizioni per l’adozione dei provvedimenti di esecuzione in danno di recupero del danno ambientale.
11. Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997 e del d.m. n. 471/1999. Violazione degli artt. 300 e segg. del d.lgs. n. 152/2006. Violazione dell’art. 18 della l. n. 349/1986. Violazione dell’art. 1, co. da 439 a 443 della l. n. 266/2005. Eccesso di potere per difetto dei presupposti legittimante, contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento, illogicità, ingiustizia.
C. IV) Di via subordinata. Sul progetto preliminare di m.i.s.e. e di bonifica ha provato.
12. Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997 e del d.m. n. 471/1999. Eccesso di potere per difetto di presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, travisamento, illogicità, ingiustizia.
C. V) illegittimità della determinazione di “esecuzione in danno” in relazione al T.U. n. 152/2006.
13. Violazione e falsa applicazione delle norme in materia ambientale approvate con decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e in particolare degli artt. 240 e segg.
Si è costituito in giudizio il Ministero dell’ambiente e tutela del territorio e del mare chiedendo la reiezione del ricorso.
All’udienza pubblica del 19 giugno 2012 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
DIRITTO
1. Con il ricorso in esame la società Depositi Costieri del Tirreno S.r.l., contesta i decreti nn. 3315 e 3316 del 7 febbraio 2007 con cui il Direttore generale per la qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, ha emanato i provvedimenti finali di adozione, ex art. 14 ter, legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni delle conferenze di servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale di Livorno, rispettivamente “del 24/03/05, 28/07/05, 22/12/05, 28/04/06” il primo, e “del 13/12/06” il secondo.
Unitamente ai suddetti provvedimenti vengono impugnati tutti gli atti, presupposti, connessi e consequenziali, ivi inclusi, in particolare, i verbali e le determinazioni assunte dalle conferenze di servizi decisorie tenutesi presso il Ministero dell’ambiente rispettivamente in data 24 marzo 2005, 28 luglio 2005, 22 dicembre 2005, 28 aprile 2006 e 13 dicembre, richiamate nei decreti ministeriali impugnati.
1.1. In particolare la ricorrente si duole delle prescrizioni dettate con gli atti in parola con cui si è stabilito di “subordinare la restituzione agli usi legittimi dell’area di proprietà della società Depositi Costieri del Tirreno:
a) alla esecuzione di indagini di caratterizzazione integrativa, condotta tenendo conto delle prescrizioni sopra elencate, i cui risultati devono essere presentati entro 30 giorni dal ricevimento del presente verbale;
b)- all’attivazione, entro 10 giorni dalla data di ricevimento del presente verbale, di interventi di messa in sicurezza d’emergenza della falda mediante la realizzazione di una barriera idraulica di emungimento e successivo trattamento lungo tutto il fronte dello stabilimento a valle idrogeologico dell’area, con un interasse dei pozzi di emungimento in grado di impedire la diffusione della contaminazione;
c)-alla presentazione, entro il termine di 60 giorni dal ricevimento del presente verbale, del progetto preliminare di bonifica delle acque di falda basato sul confinamento fisico delle acque medesime;
d) in caso di ulteriore inadempienza dell’azienda, saranno attivati i poteri sostitutivi in danno del medesimo soggetto inadempiente, costituendo il presente verbale formale messa in mora”.
1.2. Viene altresì contestato il punto n. 3 dell’ordine del giorno della conferenza del 28 aprile 2006, di approvare il progetto preliminare di bonifica dell’area marino costiera prospiciente il sito di interesse nazionale di Livorno, presentato da ICRAM e, con riferimento agli interventi in esso previsti, di richiedere alla Direzione della qualità della vita del Ministero dell’ambiente di “segnalare l’avvio dell’esecuzione in danno ai sensi e per gli effetti degli artt. 51 bis del d.lgs. 22/97 e del comma 7 dell’art. 114 della legge 388/2000, nonché delle azioni di accertamento e di recupero del danno ambientale arrecato al mare, aggravato anche a causa della mancata esecuzione di tutti gli interventi di messa in sicurezza d’emergenza già prescritti”.
2. Il ricorso è meritevole di accoglimento.
3. Con il primo motivo la società ricorrente deduce il vizio di incompetenza dell’organo emanante, per essere stato il decreto di approvazione delle Conferenze di Servizi adottato da un dirigente, invece che dal Ministro dell’Ambiente.
La doglianza, ove accolta, determinerebbe l’obbligo per il Collegio di rimettere l’affare alla competente autorità, restando precluso l’esame degli ulteriori motivi di censura, al fine di evitare intromissioni improprie nell’attività dell’organo riconosciuto come competente, ai sensi dell’art. 26, secondo comma, della l. n. 1034/1971, e ora dell’art. 34, co. 2, cod. proc. amm. (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. IV, 20 luglio 2009, n. 4568).
3.1. La tesi di parte va, tuttavia, disattesa.
Secondo l’avviso già espresso dalla Sezione e dal quale non si ravvisano motivi per discostarsi, il decreto di recepimento delle determinazioni conclusive della conferenza di servizi decisoria relativa ad un sito di bonifica di interesse nazionale costituisce un mero atto di gestione, di competenza dirigenziale e non del Ministro, atteso che esso non concerne le scelte di fondo che la p.a. è chiamata a compiere in materia di bonifica, avendo invece ad oggetto la prescrizione di un singolo intervento di messa in sicurezza d’emergenza e, poi, di bonifica (T.A.R. Toscana, sez. II, 25 novembre 2009, n. 2088).
3.2. Ed invero, l’art. 252 del d.lgs. n. 152/2006 (applicabile al procedimento in forza della disposizione transitoria di cui all’art. 265 d.lgs. n. 152 del 2006) distingue tra atti ed attività di competenza del Ministro dell’Ambiente ed atti e attività facenti capo al Ministero. Rientra ad es. tra i primi l’individuazione, ai fini della bonifica, dei siti di interesse nazionale (art. 252, comma 2, cit.), il che è del tutto logico, dovendo la suddetta individuazione reputarsi atto attinente all’indirizzo politico-amministrativo in materia di bonifica. La rilevanza politica di un tale atto risulta, del resto, confermata dalla necessità dell’intesa con le Regioni interessate: intesa prescritta, per l’appunto, dal comma 2 dell’art. 252. Si deve invece reputare che l’impugnato decreto di recepimento della Conferenza di Servizi costituisca un mero atto di gestione, di competenza dirigenziale e non del Ministro, atteso che esso certamente non concerne le scelte di fondo che la P.A. è chiamata a compiere nel settore in esame (come ad es., la mappatura dei siti di interesse nazionale), avendo invece ad oggetto la prescrizione di un singolo intervento di messa in sicurezza d’emergenza e, poi, di bonifica.
Del resto, l’art. 252, comma 4, del d.lgs. n. 152 cit. attribuisce la competenza per i procedimenti di bonifica di cui al precedente art. 242, qualora abbiano ad oggetto i siti di interesse nazionale, “alla competenza del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio”: né una simile espressione può esser considerata atecnica o comunque non voluta e casuale, poiché essa si inserisce in una disposizione (l’art. 252 cit.) in cui, come accennato, quando ci si vuole riferire alle competenze del Ministro dell’Ambiente, lo si dispone espressamente, stabilendo che l’atto compete al “Ministro” e non al “Ministero” (in tal senso cfr. anche T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 9 ottobre 2009, n. 1738).
3.3. Peraltro, la doglianza si palesa sotto altro profilo condivisibile.
Lamenta, infatti, la ricorrente che nella fattispecie si sia violato il precetto contenuto nell’art. 252, co. 4, d.lgs. n. 152/2006 secondo cui “La procedura di bonifica di cui all’articolo 242 dei siti di interesse nazionale è attribuita alla competenza del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, sentito il Ministero delle attività produttive” (ora Ministero dello sviluppo economico).
A più forte ragione si ritiene pretermesso, ove ritenuto applicabile ratione temporis, l’art. 15, co. 4, del d.m. n. 471/1999 a tenore del quale nel procedimento de quo si rende necessario il “concerto” con gli altri dicasteri interessati.
Ebbene, dall’esame degli atti risulta evidente che il Ministero dello sviluppo economico, oltre a non aver partecipato ad alcuna delle conferenze istruttorie e decisorie che hanno preceduto l’emissione dei decreti avversati, neppure consta essere stato “sentito” successivamente, prima della definitiva assunzione dei provvedimenti conclusivi.
Né può ritenersi che tale omissione rivesta carattere meramente formale essendo pacifico che ove la sequenza procedimentale necessiti per la sua formazione il parere o il concerto con altra autorità la sua omissione ne vizia gli esiti conclusivi (cfr. T.A.R. Marche, 23 novembre 2011, n. 877; T.A.R. Lazio, sez. I, 1 agosto 2011, n. 6858).
4. Fondati si manifestano, altresì il terzo e quarto motivo con cui Depositi Costieri Livorno lamenta la contraddittorietà tra gli esiti dell’istruttoria e le conclusioni raggiunte dalle Conferenze di servizi, poi fatte proprie dal Direttore generale per la qualità della vita del Ministero dell’ambiente con i decreti qui avversati, in merito alla responsabilità della medesima nell’aver causato la contaminazione rilevata con conseguente violazione degli artt. 239 e segg. del d.lgs. n. 152/2006 e dell’art. 17 d.lgs. n. 22/1997, nonché del d.m. n. 471/1999.
4.1. In proposito occorre premettere che la giurisprudenza assolutamente prevalente è nel senso che le norme appena citate non consentono all’Amministrazione procedente di imporre ai privati che non abbiano alcuna responsabilità, né diretta, né indiretta sull’origine del fenomeno contestato, ma che vengano individuati solo quali proprietari o gestori o addirittura in ragione della mera collocazione geografica del bene, l’obbligo di bonifica di rimozione e di smaltimento dei rifiuti e, in generale, della riduzione al pristino stato dei luoghi che è posto unicamente in capo al responsabile dell’inquinamento, che le autorità amministrative hanno l’onere di ricercare ed individuare. Ai fini della responsabilità in questione è perciò necessario che sussista e sia provato, attraverso l’esperimento di adeguata istruttoria, l’esistenza di un nesso di causalità fra l’azione o l’omissione e il superamento – o pericolo concreto ed attuale di superamento – dei limiti di contaminazione, senza che possa venire in rilievo una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile meramente in ragione di tale qualità (cfr. Cons. Stato sez. VI 18 aprile 2011, n. 2376; id., Sez. V, 19 marzo 2009, n. 1612; T.A.R Campania, Napoli, sez. V, 1 marzo 2012, n. 1073; T.A.R. Toscana, sez. II, 3 marzo 2010, n. 594; id. 1 aprile 2011, n. 565).
4.2. Alla luce delle superiori considerazioni, appare evidente che, nel sistema sanzionatorio ambientale, il proprietario del sito inquinato è senza dubbio soggetto diverso dal responsabile dell’inquinamento. Mentre su quest’ultimo gravano, oltre altri tipi di responsabilità da illecito, tutti gli obblighi di intervento, di bonifica e lato sensu ripristinatori, previsti dal Codice dell’ambiente (in particolare, dagli artt. 242 ss.), il proprietario dell’immobile, pur incolpevole, non è immune da ogni coinvolgimento nella procedura relativa ai siti contaminati e dalle conseguenze della constatata contaminazione dovendo egli, infatti, attuare le misure di prevenzione di cui all’art. 242, nonché potendo sempre attivare volontariamente gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale.
Più in particolare, ciò significa che il proprietario, ove non sia responsabile della violazione, non ha l’obbligo di provvedere direttamente alla bonifica, ma solo l’onere di farlo se intende evitare le conseguenze derivanti dai vincoli che gravano sull’area sub specie di onere reale e di privilegio speciale immobiliare (ex multis, Cons. Stato sez. V, 5 settembre 2005, n. 4525).
4.3. Orbene, nel caso all’esame, emerge dagli atti istruttori delle conferenze di servizio l’insufficienza delle indagini eseguite e poste a fondamento dell’obbligo della deducente di procedere alla messa in sicurezza d’emergenza della falda acquifera del sito in questione, nonché la contraddittorietà della condotta dell’Amministrazione procedente.
Anche a prescindere dal repentino mutamento della condotta del Ministero, inizialmente incline a procedere in maniera congiunta e coordinata, previo approfondimento delle indagini istruttorie, all’attività di messa in sicurezza di emergenza, e poi determinatosi a omettere, senza alcuna motivazione lo svolgimento dell’istruttoria commissionata a Sviluppo Italia, va posto in evidenza che nei provvedimenti non vengono individuati collegamenti fattuali tra l’attività svolta dalla ricorrente (che, si rammenta, si occupa di stoccaggio e movimentazione di metanolo) e le fonti della contaminazione rilevate.
5. Inoltre, e ciò consente di condividere anche le censure avanzate con il quinto e sesto motivo, in ordine alla sussistenza dei presupposti per la messa in sicurezza d’emergenza.
5.1. Si osserva in proposito che l’art. 240, co. 1, lett. i) definisce le misure di prevenzione come “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente, intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia” e ciò quando venga accertato il superamento delle “concentrazioni soglia di rischio (CSR)” che la lettera c) dello stesso comma indica come “i livelli di contaminazione delle matrici ambientali, da determinare caso per caso con l’applicazione della procedura di analisi di rischio sito specifica secondo i principi illustrati nell’Allegato 1 alla parte quarta del presente decreto e sulla base dei risultati del piano di caratterizzazione, il cui superamento richiede la messa in sicurezza e la bonifica.”.
Analoghi presupposti sono individuati nell’art. 2, d.m. 25 ottobre 1999 n. 471 secondo cui la misura straordinaria della messa in sicurezza d’emergenza, è quella relativa ad «ogni intervento necessario ed urgente per rimuovere le fonti inquinanti, contenere la diffusione degli inquinanti e impedire il contatto con le fonti inquinanti presenti nel sito, in attesa degli interventi di bonifica e ripristino ambientale o degli interventi di messa in sicurezza permanente».
5.2. Fermo restando che non sussiste in capo al proprietario di un’area inquinata non responsabile dell’inquinamento l’obbligo di porre in essere interventi di messa in sicurezza d’ emergenza, ma solo la facoltà di eseguirli per mantenere l’area interessata libera dall’onere reale che incombe sull’area de qua ai sensi dell’art. 253 del d.lgs. n. 152/2006, la Sezione ha già avuto modo di affermare in proposito che nel caso della bonifica dei siti di interesse nazionale, l’imposizione di misure di messa in sicurezza d’ emergenza ulteriori rispetto a quelle già adottate, deve essere adeguatamente motivata con riferimento all’urgenza, al pericolo per la salute e all’inadeguatezza delle misure preesistenti, al fine di garantire il rispetto del principio di trasparenza e del contraddittorio con i destinatari delle prescrizioni (T.A.R. Toscana, sez. II, 22 dicembre 2010, n. 6798; id. 26 luglio 2010, n. 3140).
5.3. Non può essere sufficiente, a tale fine, il mero richiamo al riscontrato superamento di alcuni limiti tabellari di cui al DM n. 471/99 per determinate sostanze senza un approfondimento, quantomeno sommario, ma pur sempre completo, al fine di individuare un pericolo per la salute che imponeva un intervento in termini così immediati, in considerazione anche delle caratteristiche della falda sottostante al sito ed alle sue capacità “migratorie” a valle.
D’altro canto, a chiusura del sistema così delineato, giova osservare che l’art. 240, co. 1, lett. t) del d.lgs. n. 152/2006 definisce quali condizioni di emergenza cui corrispondono obblighi di messa in sicurezza: le concentrazioni attuali o potenziali dei vapori in spazi confinati prossime ai livelli di esplosività o idonee a causare effetti nocivi acuti alla salute; la presenza di quantità significative di prodotto in fase separata sul suolo o in corsi di acqua superficiali o nella falda; la contaminazione di pozzi ad utilizzo idropotabile o per scopi agricoli; il 4) pericolo di incendi ed esplosioni.
Ebbene, nessuna di tali situazioni viene evidenziata dall’Amministrazione procedente come sussistente nel sito in questione.
6. Ne segue, per tutte le considerazioni esposte, ed assorbiti gli ulteriori motivi, che il ricorso deve essere accolto con la conseguente caducazione degli atti impugnati.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza come in dispositivo liquidate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Condanna il Ministero dell’ambiente e tutela del territorio e del mare al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano forfettariamente in € 3.000,00, oltre IVA e CPA.
Compensa le spese di giudizio nei confronti delle altre Amministrazioni.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2012 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Viola, Presidente FF
Bernardo Massari, Consigliere, Estensore
Ugo De Carlo, Primo Referendario
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/09/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)