* INQUINAMENTO DEL SUOLO – Siti di interesse nazionale – Competenza del Ministero dell’Ambiente – Misure di bonifica e messa in sicurezza permanente – Art. 252 d.lgs. n. 152/2006 – Competenza della Provincia – Misure di messa in sicurezza d’emergenza – Art. 244 d.lgs. n. 152/2006.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Toscana
Città: Firenze
Data di pubblicazione: 4 Maggio 2017
Numero: 641
Data di udienza: 12 Aprile 2017
Presidente: Romano
Estensore: Viola
Premassima
* INQUINAMENTO DEL SUOLO – Siti di interesse nazionale – Competenza del Ministero dell’Ambiente – Misure di bonifica e messa in sicurezza permanente – Art. 252 d.lgs. n. 152/2006 – Competenza della Provincia – Misure di messa in sicurezza d’emergenza – Art. 244 d.lgs. n. 152/2006.
Massima
TAR TOSCANA, Sez. 2^ – 4 maggio 2017, n. 641
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Siti di interesse nazionale – Competenza del Ministero dell’Ambiente – Misure di bonifica e messa in sicurezza permanente – Art. 252 d.lgs. n. 152/2006 – Competenza della Provincia – Misure di messa in sicurezza d’emergenza – Art. 244 d.lgs. n. 152/2006.
Anche nei siti di interesse nazionale l’esclusiva competenza del Ministero dell’Ambiente di cui all’art. 252 del d.lgs. n. 152/2006 comprende soltanto le misure di bonifica e di messa in sicurezza permanente, ma non anche quelle di prevenzione e di messa in sicurezza d’emergenza, per le quali rimane inalterate la competenza della Provincia desumibile dall’art. 244. (Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 2011, n. 2249). La competenza della Provincia in materia di S.I.N. non è pertanto radicata sul profilo (in realtà, del tutto estrinseco e casuale) relativo all’instaurazione del procedimento ad istanza di parte o d’ufficio, ma sul diverso discrimine (che assume ben diversa rilevanza sostanziale) relativo alla tipologia dei provvedimenti da adottare, che sono devoluti all’Amministrazione locale (in funzione sostitutiva del privato e in via d’emergenza) solo ove si tratti di misure di messa in sicurezza d’emergenza non spontaneamente adottate dal responsabile dell’inquinamento; con tutta evidenza non può però trattarsi di provvedimenti in qualche modo sostitutivi dei provvedimenti impositivi dell’obbligo di bonifica, riservati all’Amministrazione statale e non attribuiti in alcun modo alla competenza dell’Ente locale (T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 23 ottobre 2012, n. 359; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 3 luglio 2014, n. 767; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 31 ottobre 2016, n. 1634)
Pres. Romano, Est. Viola – F. s.p.a. (avv. Morbidelli) c. Regione Toscana (avv.ti Delfino e Bora), Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e altri (Avv. Satto) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR TOSCANA, Sez. 2^ - 4 maggio 2017, n. 641SENTENZA
TAR TOSCANA, Sez. 2^ – 4 maggio 2017, n. 641
Pubblicato il 04/05/2017
N. 00641/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01270/2016 REG.RIC.
N. 01308/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1270 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Fintecna s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Morbidelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Lamarmora 14;
contro
Regione Toscana, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Annamaria Delfino, Lucia Bora, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale Regione Toscana in Firenze, piazza dell’Unità Italiana n. 1;
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Autorità Portuale di Piombino, Agenzia del Demanio, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Firenze, via degli Arazzieri 4;
Direzione Generale Regionale Arpat, Provincia di Livorno, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Toscana, Comune di Piombino, non costituiti in giudizio;
nei confronti di
Società Lucchini s.p.a. in Amministrazione Controllata, non costituita in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 1308 del 2016, proposto da:
Lucchini s.p.a. in Amministrazione Straordinaria, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Grassi, Alessandro Salustri, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Grassi in Firenze, via G. La Pira n. 21;
contro
Regione Toscana, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Annamaria Delfino, Lucia Bora, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale Regione Toscana in Firenze, piazza dell’Unità Italiana n. 1.
Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, Ministero dello Sviluppo economico, Ministero dell’Economia e delle Finanze, I.S.P.R.A., Presidente della Regione Toscana in qualità di Commissario straordinario per l’Area industriale di Piombino, Agenzia del Demanio, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliata in Firenze, via degli Arazzieri 4;
Comune di Piombino, Provincia di Livorno, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Toscana, Autorità Portuale di Livorno, Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti – Invitalia s.p.a., non costituiti in giudizio;
nei confronti di
Fintecna s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Morbidelli, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Morbidelli in Firenze, via Lamarmora 14;
Aferpi s.p.a., Società Piombino Logistics s.p.a., non costituite in giudizio;
per l’annullamento
quanto al ricorso n. 1270 del 2016:
del decreto 4738 del 24/06/2016 “chiusura procedimento per l’individuazione del soggetto responsabile della contaminazione del sito LI- 053 stabilimento Lucchini Piombino” del Dirigente della Direzione Ambiente e Energia, Settore Bonifiche, Autorizzazioni Rifiuti ed Energetiche della Regione Toscana, nonché del decreto 1974 del 21/04/2016 del Dirigente della Direzione Ambiente e Energia, Settore Bonifiche, Autorizzazioni Rifiuti ed Energetiche della Regione Toscana “Avvio del procedimento per l’individuazione del soggetto responsabile della contaminazione del sito Li – 053 stabilimento Lucchini Piombino;
in parte qua, dell’Accordo di Programma Quadro “Interventi di infrastrutturazione, riqualificazione ambientale e reindustrializzazione dell’area portuale di Piombino del 12/08/2013;
in parte qua dell’Accordo di Programma “disciplina per la riqualificazione e la riconversione del polo industriale di Piombino” del 24/04/2014;
e con atto di motivi aggiunti depositato in data 3 novembre 2016:
– del decreto n. 6812 del 29.07.2016 “Adozione del provvedimento ai sensi dell’art. 244 comma 2 del D. Lgs. n. 152/2006 nei confronti dei responsabili della contaminazione del sito LI-053 Stabilimento Lucchini Piombino (LI)” del Dirigente della Direzione Ambiente e Energia, Settore Bonifiche, Autorizzazione Rifiuti ed Energetiche della Regione Toscana, notificato via pec in data 01/08/2016;
quanto al ricorso n. 1308 del 2016:
– del decreto Dirigenziale n. 4738 del 24/06/2016 (unitamente alla Relazione Istruttoria Finale, allegata quale parte integrante e sostanziale del medesimo decreto) con cui la Regione Toscana – Direzione Ambiente ed Energia – Settore Bonifiche ed Autorizzazioni rifiuti ed energetiche ha: concluso il procedimento per l’individuazione definitiva dei soggetti responsabili della contaminazione del sito LI-053 a Stabilimento Lucchini; individuato FINTECNA Spa e LUCCHINI in A.S. quali soggetti cui imputare gli obblighi di bonifica ed ingiungere, con successivo atto ai sensi dell’art. 244 comma 2 del D.lgs. 152/2006 l’esecuzione dei necessari interventi di bonifica e/o messa in sicurezza.;
– del decreto Dirigenziale n. 6812 del 29/07/2016 con cui la Regione Toscana – Direzione Ambiente ed Energia – Settore Bonifiche ed Autorizzazioni rifiuti ed energetiche ha: ordinato, ai sensi dell’art. 244 del D.lgs. 152/2006 a FINTECNA Spa con sede in Roma, Via Versilia 2 e a LUCCHINI in A.S. con sede in Piombino (LI) Largo Caduti sul Lavoro 21, in persona dei rispettivi rappresentanti pro tempore, di provvedere agli interventi di cui al Titolo V della Parte IV del D.lgs. 152/2006 nelle aree del sito LI-053a Stabilimento Lucchini; diffidato le stesse FINTECNA Spa, e LUCCHINI in A.S., a trasmettere, ai fini dell’ordine di cui sopra, al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ed alla Regione Toscana entro 120 (centoventi) giorni dalla notifica dello stesso D.D. n. 6812 del 29/07/2016 un progetto di messa in sicurezza operativa/bonifica per il sito LI-053a Stabilimento Lucchini, fermi restando gli impegni già assunti da Aferpi Spa ai sensi dell’art. 3 dell’Accordo di Programma del 30/06/2015; avvisato che, ai sensi dell’art. 244, comma 4, del D.lgs. 152/2006, ove non provvedano i soggetti responsabili della contaminazione, come individuati, né i soggetti proprietari delle aree, né altri soggetti interessati, gli interventi necessari ai sensi del Titolo V della Parte IV del D.lgs. 152/2006 saranno adottati dall’Amministrazione competente ai sensi dell’art. 250 del medesimo D.lgs. 152/2006 ed ai sensi del citato Accordo di Programma del 30/06/2015 (Attuazione del progetto integrato di messa in sicurezza, riconversione industriale e sviluppo economico produttivo nell’area dei complessi aziendali di Piombino ceduti dalla Lucchini in A.S. – art. 252-bis D.lgs. 152/2006), ferma restando la ripetizione delle somme spese per gli interventi effettuati a carico dei responsabili della contaminazione; notificato tale provvedimento (D.D. 6812 del 29/07/2016) alle stesse FINTECNA Spa e LUCCHINI in A.S., ai sensi dell’art. 244 comma 2 del D.lgs. 152/2006;
-di tutti gli atti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali al sopra indicato decreto direttoriale, ivi inclusi, in particolare, per quanto possa occorrere:
la Relazione dell’attività di indagine svolta relativamente al sito LI-053 a Stabilimento Lucchini in merito all’individuazione del soggetto responsabile della contaminazione (riferimento all’art. 6 comma 2 lett. d) dell’accordo di programma del 24/04/2014)”, coi relativi 7 allegati (A-B-C-D-E-F-G);
la Disposizione n. 248 del 23/12/2015 del Dirigente dell’Unità di Servizio Tutela Ambientale della Provincia di Livorno; il Decreto Dirigenziale n. 1974 del 21 aprile 2016 con cui la Regione Toscana – Direzione Ambiente ed Energia – Settore Bonifiche ed Autorizzazioni rifiuti ed energetiche ha avviato il procedimento per l’individuazione definitiva dei soggetti responsabili della contaminazione del sito LI-053 a Stabilimento Lucchini.
Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Toscana, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Autorità Portuale di Piombino, Agenzia del Demanio, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ispra – Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale, Presidente della Regione Toscana quale Commissario Straordinario pro tempore per l’Area Industriale di Piombino e di Fintecna s.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 aprile 2017 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La Fintecna s.p.a. è una società interamente partecipata da Cassa Depositi e Prestiti s.p.a. che si occupa di gestione, dismissione e liquidazione di partecipazioni societarie afferenti al settore industriale ed immobiliare di rilevanza nazionale e comunitaria.
Con provvedimento 24 giugno 2016 prot. 4738, il Dirigente del Settore Bonifiche, autorizzazioni, rifiuti ed energetiche della Regione Toscana individuava in Fintecna s.p.a. (in qualità di <<ultima società pubblica incorporante, per effetto dei consecutivi passaggi societari, ILVA ed IRI e, quindi, subentrata nel complesso dei rapporti giuridici relativi allo stabilimento Lucchini>>) e in Lucchini s.p.a. in Amministrazione straordinaria (in quanto <<ultima società privata che ha gestito il sito, per avere la stessa concorso alla verificazione del danno e, comunque, al suo aggravamento, con la propria condotta attiva ed omissiva durante il periodo in cui la stessa ha gestito lo stabilimento>>) i soggetti cui imputare gli obblighi di bonifica di cui all’art. 244 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 con riferimento al sito industriale siderurgico LI-053a inserito nel S.I.N. di Piombino, perimetrato con d.m. Ambiente e della tutela del territorio 7 aprile 2006.
Gli atti meglio specificati in epigrafe erano impugnati da Fintecna s.p.a., con il ricorso R.G. n. 1270/2016, sulla base di censure di: 1) violazione artt. 23 e 97 Cost., incompetenza e difetto di attribuzione della Regione Toscana, violazione e falsa applicazione artt. 252, commi 2 e 4, 244, 299 e 309 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (motivo suscettibile di considerazione eventualmente anche in termini di nullità per difetto assoluto di attribuzione ex art. 31, 4° comma c.p.a.); 2) violazione art. 97 e 117, comma 2 Cost., eccesso di potere con riferimento ai principi di partecipazione procedimentale di cui alla l. 7 agosto 1990, n. 241, eccesso di potere con riferimento ai principi desumibili dall’art. 15 della l. 24 novembre 1981 n. 689, nonché dall’art. 223 disp. att. c.p.p., difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e dei presupposti, indeterminatezza e perplessità della motivazione, violazione del principio “chi inquina paga”; 3) violazione del principio “chi inquina paga”, violazione e falsa applicazione dei principi desumibili dagli artt. 242, 300 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e dell’art. 18 della l. 349 del 1986.
Con il successivo provvedimento 29 luglio 2016 prot. 6812, sempre il Dirigente del Settore Bonifiche, autorizzazioni, rifiuti ed energetiche della Regione Toscana ordinava a Fintecna s.p.a. e a Lucchini s.p.a. in Amministrazione straordinaria (sempre per le ragioni e nelle qualità già individuate dal precedente provvedimento 24 giugno 2016 prot. 4738) di provvedere agli interventi di cui al Titolo V della Parte IV del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, diffidando le stesse a presentare un progetto di messa in sicurezza/bonifica delle aree in discorso entro 120 giorni dalla notifica del provvedimento (termine poi prorogato al 31 agosto 2017 dal successivo provvedimento 28 novembre 2016 prot. 12646 del Settore Bonifiche, autorizzazioni, rifiuti ed energetiche della Regione Toscana).
Anche il provvedimento sopra richiamato era impugnato da Fintecna s.p.a., con motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1270/2016 regolarmente notificati e depositati in data 3 novembre 2016, per: 1) illegittimità derivata; 2) violazione e falsa applicazione artt. 41 e 97 Cost., degli artt. 239, 240, 242, 244, 245, 252, 252-bis, 250, 253 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, violazione art. 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241, violazione del principio comunitario “chi inquina paga”, eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza di istruttoria, contraddittorietà e irragionevolezza, illogicità, travisamento dei fatti.
Si costituivano in giudizio la Regione Toscana, il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, l’Autorità portuale di Piombino e l’Agenzia del Demanio, controdeducendo sul merito del ricorso e formulando eccezioni preliminari di inammissibilità e irricevibilità per tardività dell’impugnazione degli Accordi di programma relativi al S.I.N. di Piombino proposta con il ricorso.
I due provvedimenti 24 giugno 2016 prot. 4738 e 29 luglio 2016 prot. 6812 del Dirigente del Settore Bonifiche, autorizzazioni, rifiuti ed energetiche della Regione Toscana erano impugnati, unitamente agli atti presupposti, anche da Lucchini s.p.a. in Amministrazione straordinaria, con il ricorso R.G. n. 1308/2016, articolato su censure di: 1) violazione e falsa applicazione art. 2 d.l. 23 dicembre 2003, n. 347 e 40 d.lgs. 8 luglio 1999, n. 270, violazione e falsa applicazione dei principi in materia di risarcimento del danno ambientale, eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, illogicità ed ingiustizia; 2) violazione e falsa applicazione degli artt. 311 e 315 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, eccesso di potere sotto i profili del difetto dei presupposti legittimanti, travisamento, difetto di istruttoria, illogicità grave e manifesta, contraddittorietà, violazione del principio di proporzionalità; 3) violazione e falsa applicazione artt. 239 e ss. del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, violazione art. 97 Cost. e del principio “chi inquina paga”, eccesso di potere per difetto dei presupposti, dell’istruttoria e assoluta mancanza di motivazione, adeguatezza e contraddittorietà, illogicità; 4) violazione e falsa applicazione della Parte IV del Titolo V del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, violazione art. 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241, degli artt. 41 e 97 della Cost., violazione del principio di proporzionalità, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, travisamento dei fatti; 5) violazione e falsa applicazione della Parte IV del Titolo V del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, violazione art. 97 della Cost., violazione del principio di proporzionalità, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta; 6) violazione e falsa applicazione della Parte IV del Titolo V del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, illegittimità costituzionale art. 2 della l.r. 26 febbraio 2016, n. 16, incompetenza della Regione Toscana, violazione e falsa applicazione art. 6, 2° comma lett. d) Accordo di programma del 12 agosto 2013 e dell’art. 6, 8° comma dell’Accordo di programma del 24 aprile 2014.
Si costituivano in giudizio la Regione Toscana, il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero dello Sviluppo economico, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, l’I.S.P.R.A., il Presidente della Regione Toscana in qualità di Commissario straordinario per l’Area industriale di Piombino, l’Agenzia del Demanio, controdeducendo sul merito del ricorso; si costituiva altresì Fintecna s.p.a., instando per l’accoglimento del terzo, quarto, quinto (in parte) e sesto motivo di ricorso e contrastando le residue censure.
Alla pubblica udienza del 12 aprile 2017 i ricorsi passavano quindi in decisione.
DIRITTO
1. In via preliminare, deve procedersi alla riunione dei ricorsi oggi in decisione, per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.
Il primo motivo del ricorso R.G. n. 1270/2016 è poi fondato e deve pertanto essere accolto.
Nella parte in fatto della sentenza è già stata richiamata la circostanza fattuale (assolutamente non contestata tra le parti) relativa all’inclusione dell’area che ci occupa (il sito industriale siderurgico LI-053) nel Sito di interesse nazionale (cd. S.I.N.) di Piombino perimetrato con d.m. Ambiente e della tutela del territorio 7 aprile 2006.
Con riferimento alle aree inserite nei S.I.N., la giurisprudenza del Giudice amministrativo ha seguito un percorso ricostruttivo che, sulla base della previsione dell’art. 252, 4° comma del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (che attribuisce espressamente alla competenza del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentito il Ministero delle attività produttive, le procedure di bonifica di cui all’art. 242 del d.lgs.), ha sempre riconosciuto la competenza statale in materia di imposizione degli obblighi di bonifica al responsabile dell’inquinamento.
In particolare, la competenza statale in materia appare genericamente affermata nella giurisprudenza, sia della Sezione (T.A.R. Toscana, sez. II, 19 maggio 2010, n. 1525, relativa alla distinzione tra atti di competenza del Ministro e atti gestionali di competenza dirigenziale all’interno dell’Amministrazione statale) che del Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. VI, 21 giugno 2011, n. 3721, relativa peraltro sempre al S.I.N. di Piombino).
Oggi le difese della Regione Toscana e delle Amministrazioni statali costituite in giudizio propongono una diversa ricostruzione sistematica che tende a riportare alla competenza statale solo i procedimenti instaurati su “segnalazione” del responsabile dell’inquinamento (ovvero quelli ex art. 242 d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152) e non quelli instaurati d’ufficio (ex art. 244 d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152) dalla Provincia (nel caso che ci occupa sostituita dalla Regione Toscana, per quanto si dirà successivamente); ad una simile conclusione porterebbe lo stesso testo dell’art. 252, 4° comma del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 che, in effetti, si esaurisce nel richiamo letterale solo dell’art. 242 del testo unico e non della successiva previsione dell’art. 244.
In realtà, si tratta però di una tesi già abbondantemente respinta e confutata dalla stessa giurisprudenza citata dalla difesa della Regione Toscana.
Particolare importanza assume, al proposito, una sentenza del Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 2011, n. 2249) che ha espressamente affrontato la problematica, concludendo per la necessità di riportare alla competenza della Provincia i soli provvedimenti di cd. M.I.S.E. (messa in sicurezza di emergenza) del sito inquinato ovvero i provvedimenti finalizzati <<ad impedire … l’aggravamento dell’inquinamento riscontrato nell’area>> e non i procedimenti di bonifica che risultano inequivocabilmente devoluti alla competenza statale; appare pertanto sufficiente il richiamo di quanto esaurientemente sostenuto nella sentenza sopra richiamata in ordine al riparto di competenze tra livello statale e livello provinciale con riferimento ai S.I.N.: <il Collegio, infatti, ritiene che l’art. 252 d.lgs. n. 152/2006, in relazione ai siti di interesse nazionale, devolva al Ministero dell’Ambiente la sola competenza in merito alle procedure di bonifica, lasciando, invece, inalterata la competenza della Provincia, desumibile dell’art. dall’art. 244 cit., ad ordinare l’adozione delle misure ritenute, in via provvisoria necessarie per la messa in sicurezza di emergenza, in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente del sito di competenza statale.
A favore di tale conclusione, secondo cui, anche nei siti di interesse nazionale l’esclusiva competenza ministeriale di cui all’art. 252 cit. comprende soltanto le misure di bonifica e di messa in sicurezza permanente, ma non anche quelle di prevenzione e di messa in sicurezza d’emergenza depongono le seguenti considerazioni.
… Sul piano letterale, tale tesi trova riscontro nell’art. 252, il quale, nel rinviare all’art. 242, devolve al ministero dell’Ambiente la sola competenza in relazione a procedure di bonifica, in relazione ai siti di interesse nazionale, senza però menzionare i provvedimenti espressamente attribuiti alla competenza provinciale dall’art. 244.
Per meglio delimitare il contenuto dei provvedimenti che rientrano nella competenza provinciale occorre rapidamente ripercorrere i tratti salienti della procedura di bonifica descritta dagli artt. 242 e ss.
Queste norme prevedono che, in presenza di un evento potenzialmente in grado di contaminare il sito, il procedimento amministrativo relativo alla bonifica possa iniziare o su iniziativa del soggetto privato responsabile dell’inquinamento o su iniziativa dell’Amministrazione.
Nel primo caso, il responsabile dell’inquinamento, attuate le necessarie misure di prevenzione, svolge, nelle zone interessate dalla contaminazione, un’indagine preliminare sui parametri oggetto dell’inquinamento e, ove accerti che il livello delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) non sia stato superato, provvede al ripristino della zona contaminata, dandone notizia, con apposita autocertificazione, al comune ed alla provincia competenti per territorio entro quarantotto ore dalla comunicazione. Qualora l’indagine preliminare accerti l’avvenuto superamento delle CSC anche per un solo parametro, il responsabile dell’inquinamento ne dà immediata notizia al comune ed alle province competenti per territorio con la descrizione delle misure di prevenzione e di messa in sicurezza di emergenza adottate In tal senso, si esprime chiaramente l’art. 242, commi 2, e 3, il quale, quindi, prevede l’obbligo del privato di responsabile, nelle more del procedimento di bonifica, di adottare le necessarie misure di prevenzione e di messa in sicurezza d’emergenza, dandone comunicazione all’Amministrazione.
Nel caso in cui, invece, in assenza di una segnalazione del privato, il procedimento inizi d’ufficio viene in rilievo l’art. 244, il quale prevede che, la Provincia, “dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo”.
Tale norma deve essere letta nel senso che la Provincia abbia il potere di ordinare al responsabile dell’inquinamento l’adozione di quelle misure, preventive e di messa in sicurezza d’emergenza, che egli, ai sensi dell’art. 242, commi 1 e 2, avrebbe già dovuto adottare di sua iniziativa.
…Tale competenza provinciale permane anche in presenza di un sito di interesse nazionale.
Va, infatti, evidenziato che:
a) l’art. 244 non distingue tra siti di interesse nazionale e siti diversi; b) l’art. 252 riserva al Ministero soltanto le procedure di bonifica di cui all’art. 242, facendo riferimento ad una fase del procedimento certamente successiva rispetto a quella in cui si innesta la competenza provinciale; c) nel momento in cui la Provincia adotta l’ordinanza di cui all’art. 244 non è nemmeno certo che il sito necessiti di bonifica (perché non è stato ancora accertato il superamento delle soglie di cui all’art. 242, comma 2); d) sul piano della ratio, del resto, tale interpretazione trova ulteriore conferma nella considerazione che la messa in sicurezza d’emergenza presuppone esigenze di celerità che possono certamente giustificare la deroga alla competenza ministeriale a favore dell’Amministrazione più vicina al territorio contaminato e, quindi, presumibilmente meglio in grado di intervenire rapidamente>> (Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 2011, n. 2249).
La competenza della Provincia in materia di S.I.N. non è pertanto radicata sul profilo (in realtà, del tutto estrinseco e casuale) relativo all’instaurazione del procedimento ad istanza di parte o d’ufficio, ma sul diverso discrimine (che assume ben diversa rilevanza sostanziale) relativo alla tipologia dei provvedimenti da adottare, che sono devoluti all’Amministrazione locale (in funzione sostitutiva del privato e in via d’emergenza) solo ove si tratti di misure di messa in sicurezza d’emergenza non spontaneamente adottate dal responsabile dell’inquinamento; con tutta evidenza non può però trattarsi di provvedimenti in qualche modo sostitutivi dei provvedimenti impositivi dell’obbligo di bonifica, riservati all’Amministrazione statale e non attribuiti in alcun modo alla competenza dell’Ente locale.
L’impostazione di Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 2011, n. 2249 è poi stata univocamente seguita dalla giurisprudenza successiva che ha affermato la competenza della Provincia ad adottare provvedimenti impositivi di M.I.S.E. non spontaneamente adottate dal responsabile dell’inquinamento (T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 23 ottobre 2012, n. 359; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 3 luglio 2014, n. 767; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 31 ottobre 2016, n. 1634) e la competenza statale con riferimento ai provvedimenti che non costituiscono <<una provvisoria risposta all’emergenza, bensì ….(assumono) carattere definitivo, riguardando le misure permanenti di prevenzione della diffusione dell’inquinamento e la bonifica dell’area rientrante nel S.I.N.>> (T.AR. Puglia, Lecce, sez. I, 6 febbraio 2014, n. 320 e 339; 19 febbraio 2014, n. 504).
Nel caso di specie, è assolutamente indubbio in punto di fatto come siano già state adottate le misure di M.I.S.E., sia già stata accertata la necessità della bonifica dell’area (con conseguente piena competenza del M.A.T.T.M.) e, addirittura, sia già stata intrapresa la bonifica dell’area ad opera della AFERPI s.p.a. (che attualmente gestisce lo stabilimento siderurgico); altrettanto indubbio è poi come i provvedimenti adottati dall’Amministrazione regionale non attengano per nulla al campo delle M.I.S.E., ma all’individuazione dei responsabili dell’inquinamento ed all’imposizione degli obblighi “finali” di bonifica.
La competenza statale ad adottare provvedimenti del tipo di quelli oggi contestati in giudizio non può pertanto essere seriamente contestata.
2. Del resto, la conclusione relativa alla competenza statale all’emanazione dei provvedimenti impositivi di obblighi di bonifica con riferimento ai siti inquinati ricadenti nei S.I.N. non è infirmata neanche dai vari Accordi di programma relativi al S.I.N. di Piombino o dalla legislazione regionale.
A questo proposito, la Sezione non può non prendere atto della precisazione fornita in giudizio ad opera della difesa dell’Amministrazione regionale in ordine all’inapplicabilità alla fattispecie della previsione di cui all’art. 6, 2° comma lett. d) dell’Accordo di programma quadro del 12 agosto 2013 (pur citato nelle premesse degli atti impugnati a giustificazione del potere esercitato), non trattandosi di immobile rientrante nell’area portuale e di <bonifica dei sedimenti portuali>>.
Per quello che riguarda la previsione dell’art. 6, 8° comma dell’Accordo di programma del 24 aprile 2014 (sicuramente applicabile all’area che ci occupa), la Sezione non può mancare di rilevare come la detta previsione si limiti a prevedere la possibilità per il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare di avvalersi degli uffici della Regione Toscana ai sensi degli artt. 299, 2° comma (che così recita: <<l’azione ministeriale si svolge normalmente in collaborazione con le regioni, con gli enti locali e con qualsiasi soggetto di diritto pubblico ritenuto idoneo>>) e 309 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, con la precisazione espressa relativa all’obbligo del Ministero dell’ambiente di dare conto ai soggetti sottoscrittori degli <<esiti di tali procedure>> (che quindi rimangono di competenza dell’Amministrazione statale); con tutta evidenza, si tratta pertanto di previsione che si limita a richiamare le attribuzioni di competenza previste dal d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e la possibilità per il Ministero di avvalersi di uffici delle Regioni, senza attribuire alla Regione Toscana poteri particolari in materia.
La conclusione sopra raggiunta in ordine alla sostanziale irrilevanza degli Accordi di programma con riferimento alla problematica delle competenze in materia di bonifica permette poi di prescindere del tutto dall’esame delle eccezioni d’inammissibilità e irricevibilità dell’impugnazione dei detti Accordi tuzioristicamente proposta dalla ricorrente.
L’ordine di competenze previsto dal d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 non è poi stato innovato neanche dall’art. 5 della l.r. 18 maggio 1998, n. 25 (come sostituito dall’art. 1, 1°comma della l.r. 28 ottobre 2014, n. 61) che, nell’attribuire alla Regione Toscana i poteri in materia di bonifica e messa in sicurezza dei siti inquinati già svolti dalle Province, ha espressamente fatto salve le funzioni <<riservate dalla normativa nazionale allo Stato>> (1° comma) ed espressamente limitato il trasferimento a <<tutte le funzioni amministrative concernenti la bonifica dei siti inquinati attribuite alle regioni ed alle province ai sensi del titolo V, della parte IV, del D.Lgs. 152/2006>> (1° comma lett. p della disposizione); non trattandosi di previsione destinata ad incidere sulla competenza statale in materia di bonifica dei S.I.N. non ha pertanto alcun senso discettare sulla possibilie incostituzionalità di una disposizione, del tutto irrilevante ai fini che ci occupano, avendo riferimento al riparto di competenze tra livello provinciale e regionale.
3. Il primo motivo del ricorso R.G. n. 1270/2016 deve pertanto essere accolto, con conseguenziale annullamento del provvedimento 24 giugno 2016 prot. 4738 del Dirigente del Settore Bonifiche, autorizzazioni, rifiuti ed energetiche della Regione Toscana.
Discorso analogo per il successivo provvedimento 29 luglio 2016 prot. 6812 del Dirigente del Settore Bonifiche, autorizzazioni, rifiuti ed energetiche della Regione Toscana, avendo parte ricorrente riproposto, con il primo dei motivi aggiunti depositati in data 3 novembre 2016, la censura relativa al difetto di competenza dell’Amministrazione regionale sopra esaminata.
Il carattere assorbente dell’annullamento e il riconoscimento del difetto di competenza della Regione Toscana ad adottare gli atti impugnati esime poi la Sezione dall’esame delle ulteriori censure proposte da parte ricorrente.
Per le stesse ragioni già precedentemente richiamate deve poi trovare accoglimento anche il sesto motivo del ricorso R.G. n. 1308/2016, sempre relativo al difetto di competenza della Regione Toscana nei confronti del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.
La particolare complessità della materia trattata permette di procedere alla compensazione delle spese di giudizio nei confronti delle altre Amministrazioni costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso R.G. n. 1270/2016, sui motivi aggiunti al detto ricorso e sul ricorso R.G. n. 1308/2016, li riunisce e li accoglie, come da motivazione, disponendo l’annullamento dei provvedimenti 24 giugno 2016 prot. 4738 e 29 luglio 2016 prot. 6812 del Dirigente del Settore Bonifiche, autorizzazioni, rifiuti ed energetiche della Regione Toscana.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2017 con l’intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Luigi Viola, Consigliere, Estensore
Alessandro Cacciari, Consigliere
L’ESTENSORE
Luigi Viola
IL PRESIDENTE
Saverio Romano
IL SEGRETARIO