INQUINAMENTO DEL SUOLO – Artt. 240 e ss. d.lgs. n. 152/2006 – Obbligo di bonifica o messa in sicurezza – Responsabile dell’inquinamento – Proprietario incolpevole – Mancata esecuzione degli interventi di bonifica da parte del soggetto responsabile – Esecuzione da parte della P.A. competente – Rivalsa sul soggetto responsabile – Imposizione della misura della barriera fisica – Presupposti – Attività istruttoria.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Toscana
Città: Firenze
Data di pubblicazione: 18 Novembre 2011
Numero: 1780
Data di udienza: 3 Novembre 2011
Presidente: Nicolosi
Estensore: Correale
Premassima
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Artt. 240 e ss. d.lgs. n. 152/2006 – Obbligo di bonifica o messa in sicurezza – Responsabile dell’inquinamento – Proprietario incolpevole – Mancata esecuzione degli interventi di bonifica da parte del soggetto responsabile – Esecuzione da parte della P.A. competente – Rivalsa sul soggetto responsabile – Imposizione della misura della barriera fisica – Presupposti – Attività istruttoria.
Massima
TAR TOSCANA, Sez. 2^ – 18 novembre 2011, n. 1780
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Bonifica – Artt. 240 e ss. d.lgs. n. 152/2006 – Obbligo di bonifica o messa in sicurezza – Responsabile dell’inquinamento – Proprietario incolpevole.
Tanto la disciplina di cui al d.lgs. n. 22/1997 (in particolare, l’art. 17, comma 2), quanto quella introdotta dal d.lgs. n. 152/2006 (ed in particolare, gli artt. 240 e segg.), si ispirano al principio secondo cui l’obbligo di adottare misure, sia urgenti che definitive, idonee a fronteggiare la situazione di inquinamento, deve essere posto a carico unicamente di colui che di tale situazione sia responsabile per avervi dato causa a titolo di dolo o colpa, con la conseguenza che l’obbligo di bonifica o di messa in sicurezza non può essere invece addossato al proprietario incolpevole, ove manchi la dimostrazione di ogni sua responsabilità (T.A.R. Sicilia, Ct, Sez. I, 26.7.07, n. 1254; T.A.R. Toscana, Sez. II, 17.4.09, n. 665 e 6.5.09, n. 762).
Pres. Nicolosi, Est. Correale – T. s.p.a. (avv.ti Alvino e Branca) c. Ministero dell’Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare e altri (Avv. Stato), Comune di Livorno (avv.ti Macchia e Macchia) e altri (n.c.)
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Mancata esecuzione degli interventi di bonifica da parte del soggetto responsabile – Esecuzione da parte della P.A. competente – Rivalsa sul soggetto responsabile.
Il “Codice dell’ambiente” (artt. 244, 250 e 253) prevede, nell’ipotesi di mancata esecuzione degli interventi ambientali da parte del “responsabile” dell’inquinamento, ovvero di impossibile individuazione dello stesso – e sempreché non provvedano autonomamente il proprietario del sito o altri soggetti interessati – che le opere di recupero ambientale siano eseguite dalla P.A. competente, che potrà rivalersi sul soggetto “responsabile” – e non, quindi, sul proprietario/utilizzatore – nei limiti del valore dell’area bonificata, anche esercitando, ove la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetto dei medesimi interventi (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 10.7.07, n. 5355; T.A.R. Toscana, Sez. II, 17.9.09, n. 1448).
Pres. Nicolosi, Est. Correale – T. s.p.a. (avv.ti Alvino e Branca) c. Ministero dell’Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare e altri (Avv. Stato), Comune di Livorno (avv.ti Macchia e Macchia) e altri (n.c.)
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Interventi di bonifica – Imposizione della misura della barriera fisica – Presupposti – Attività istruttoria.
L’imposizione della misura della cd. “barriera fisica”, in quanto molto gravosa e spesso invasiva per l’ambiente stesso, deve essere supportata, in corso di istruttoria, da adeguati accertamenti tecnici che la indichino come l’unico e/o il miglior sistema per evitare la diffusione dello specifico inquinamento (T.A.R. Toscana, Sez. II, n. 225/11). In particolare, la P.A. è tenuta a valutare ed accertare non solo l’inefficacia di misure meno invasive della barriera fisica, ma anche l’effettiva necessità, efficacia e realizzabilità del sistema di contenimento fisico nel singolo caso concreto. Pertanto, l’opzione per detto sistema, ovvero per un utilizzo combinato delle differenti tipologie di intervento, può legittimamente avere luogo soltanto all’esito di un’analisi comparativa tra le diverse alternative in discorso, in ragione delle specifiche caratteristiche dell’area(T.A.R. Puglia, Le, Sez. I, 11.6.07, n. 2247, T.A.R. Toscana, Sez. II, 14.10.09, n. 1540 e 18.12.09, n. 3973).
Pres. Nicolosi, Est. Correale – T. s.p.a. (avv.ti Alvino e Branca) c. Ministero dell’Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare e altri (Avv. Stato), Comune di Livorno (avv.ti Macchia e Macchia) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR TOSCANA, Sez. 2^ – 18 novembre 2011, n. 1780SENTENZA
TAR TOSCANA, Sez. 2^ – 18 novembre 2011, n. 1780
N. 01780/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00529/2006 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 529 del 2006, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
TRW Automotive Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Fiorella F. Alvino e Giovanna Branca, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Monica Passalacqua in Firenze, via XX Settembre, 60;
contro
– Ministero dell’Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare, Ministero per le Attività Produttive (ora dello Sviluppo Economico), Ministero della Salute, in persona dei rispettivi Ministri p.t., nonché Capitaneria di Porto di Livorno, Agenzia Protezione Ambiente e Servizi Tecnici-A.P.A.T., Enea, Istituto Centrale per la ricerca scientifica e tecnologia applicate al mare, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, presso cui domiciliano per legge in Firenze, via degli Arazzieri, 4;
– Comune di Livorno, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Paolo Macchia e Lucia Macchia, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Toscana in Firenze, via Ricasoli, 40;
– Provincia di Livorno, in persona del Presidente p.t., Comune di Collesalvetti, in persona del Sindaco p.t., Regione Toscana, in persona del Presidente p.t. della Giunta Regionale, Istituto Superiore di Sanità, Autorita’ Portuale di Livorno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., non costituiti in giudizio;
nei confronti di
– Sviluppo Italia S.p.A. (ora Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Alberto Colabianchi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alberto Bianchi in Firenze, piazza S. Spirito, 10;
– Fiat Partecipazioni S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Fausto Falorni e Marco Pizzetti, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Firenze, via dell’Oriuolo, 20;
– Istituto Centrale Ricerca Scientifica e Tecnologica Icram, Fiat Auto S.p.A., Intesa Leasing S.p.A., Locafit Locazione Macchinari Industriali S.p.A., Leasing Roma S.p.A., Delphi Italia Automotive System S.r.l., in persona dei rispettivi rappresentanti legali p.t., non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
1) quanto al ricorso:
del verbale della Conferenza dei Servizi decisoria ex art. 14 della legge 241/1990 del 22/12/2005 e, per quanto occorrere possa, della lettera prot. n. 26685 con cui il suddetto verbale è stato trasmesso all’odierna ricorrente in data 11 gennaio 2006;
di ogni atto preordinato, conseguente e/o comunque connesso e, per quanto occorrer possa, del verbale della conferenza dei servizi istruttoria del 30/11/2005, allo stato non noto;
2) quanto ai motivi aggiunti depositati il 26 luglio 2006:
del verbale della conferenza di servizi decisoria ex art. 14 della legge 241/1990 del 28 aprile 2006 per la parte in cui ordina alla odierna ricorrente di “a) adottare immediati interventi di messa in sicurezza d’emergenza della falda consistenti nella realizzazione di una barriera idraulica di emungimento e successivo trattamento lungo tutto il fronte dello stabilimento a valle idrogeologico dell’area con un interesse dei pozzi di emungimento in grado di impedire la diffusione della contaminazione; b) presentare, entro il termine di 60 giorni dal ricevimento del presente verbale, il progetto preliminare di bonifica delle acque di falda basato sul confinamento fisico delle acque medesime” e, per quanto occorrere possa, della lettera prot. n. 10472/Rdv/DI (VII/VII) con cui il suddetto verbale è stato trasmesso all’odierna ricorrente in data 12 giugno 2006;
di ogni altro atto preordinato, conseguente e/o comunque connesso;
3) quanto ai motivi aggiunti depositati il 2 maggio 2007:
del decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del Mare “concernente il provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni conclusive della Conferenza di Sevizi decisoria relativa al sito di bonifica di interesse nazionale di Livorno del 13.12.2006, prot. n. 3316/QdV/DI/IX del 7 febbraio 2007 notificato alla ricorrente in data 5 marzo 2007; del verbale della conferenza del 13 dicembre 2006, notificato alla odierna ricorrente unitamente al decreto direttoriale prot. n. 3316; del decreto direttoriale prot. n. 3315/QdV/DI/IX “concernente il provvedimento finale di adozione ex art. 14 ter legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni conclusive delle Conferenze di Servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale di Livorno del 24/3/05, 28/7/05, 22/12/05, 28/04/2006” del 7 febbraio 2007;
di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei Ministeri dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, della Salute, delle Attività Produttive (ora Sviluppo Economico), della Capitaneria di Porto di Livorno, dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici, dell’Enea, dell’Istituto Centrale per la ricerca scientifica e tecnologia applicate al mare nonchè di Sviluppo Italia S.p.A., Comune di Livorno e Fiat Partecipazioni S.p.A., con le relative documentazioni;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del 3 novembre 2011 il Cons. Ivo Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel relativo verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso a questo Tribunale, notificato il 15 marzo 2006 e depositato il successivo 4 aprile, la società indicata in epigrafe chiedeva l’annullamento del verbale della conferenza di servizi decisoria indicato in epigrafe, nella parte in cui si deliberava: 1) di conferire a Sviluppo Italia spa l’incarico di redazione di uno Studio di fattibilità per la messa in sicurezza di emergenza della falda acquifera del SIN di Livorno mediante intervento coordinato, disponendo al contempo che, entro 30 giorni dalla consegna dell’elaborato, i soggetti che intendevano procedere in maniera congiunta dovevano comunicare la loro adesione mentre coloro che intendevano procedere in via autonoma avrebbero dovuto presentare, entro la stessa data, gli elaborati relativi agli interventi di messa in sicurezza d’emergenza sulle aree di loro proprietà o in concessione, con l’avvertimento che, in caso di inosservanza, sarebbero stati attivati i poteri sostitutivi in danno del soggetto inadempiente e attivate le procedure di cui all’art. 51 bis d.lgs. n. 22/97 e all’art. 18 l.n. 349/86; 2) di conferire all’ICRAM l’incarico per la redazione del Progetto preliminare di bonifica dell’area marina inclusa nel perimetro del SIN suddetto sulla base dei risultati della caratterizzazione dei sedimenti marini forniti dall’Autorità Portuale di Livorno al termine di specifiche analisi.
La ricorrente, evidenziando di svolgere attività produttiva nello stabilimento di via Enriques n. 35 di Livorno dal 1995, in seguito a contratti di cessione di azienda e locazione con Fiat Auto spa, e riassumendo i presupposti di fatto che avevano portato al riscontro di inquinamento nel SIN di Livorno ed all’avvio delle relative procedure di bonifica anche da parte di soggetti terzi “autodenunciatisi” ai sensi della normativa di cui al d.lgs. n. 22/97, lamentava, in sintesi, quanto segue.
“I. Violazione e/o erronea applicazione dell’art. 15 del D.M. 471/99 e del D.M. 24 febbraio 2003. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Contraddittorietà dell’azione amministrativa”.
Il Ministero dell’Ambiente non poteva conferire l’incarico di progettazione di cui al verbale impugnato a Sviluppo Italia spa senza raccogliere adeguati dati tecnici attraverso una specifica istruttoria e senza attendere la necessaria caratterizzazione. Inoltre il soggetto incaricato non era tra quelli considerati dalla normativa allora vigente come istituzionalmente deputati ad assisterlo nella predisposizione di progetti di bonifica e/o di m.i.s.e.
“II. Violazione e/o erronea applicazione della legge 9 dicembre 1998, n. 426 e del D.M. 18 settembre 2001, n. 468. Violazione e/o erronea applicazione dell’art. 18 della legge 31 luglio 2002, n. 179. violazione dei principi in materia di concorrenza e trasparenza dell’azione amministrativa. Violazione e7o falsa applicazione degli artt. 2, 81 e 86 del Trattato di Maastricht. Eccesso di potere per irragionevolezza dell’azione amministrativa e difetto di motivazione”.
Con l’affidamento a Sviluppo Italia spa – soggetto estraneo alla P.A. – della progettazione ed esecuzione delle opere di m.i.s.e., risultava violata la normativa italiana e comunitaria in materia di concorrenza che prevede l’espletamento di una gara per l’affidamento a terzi di appalti pubblici.
“III. Violazione e/o erronea applicazione dell’art. 17 del D.Lgs. 22/97 e del Principio Comunitario “chi inquina paga” (art. 174, comma 2, Trattato di Maastricht) – violazione e/o erronea applicazione dell’art. 15, comma 2, del D.M. 471/99 e dell’art. 17, commi 9, 10 e 11 del D.Lgs. 22/97. Eccesso di potere per carenza dei presupposti ed illogicità dell’azione amministrativa”.
Attraverso le misure di m.i.s.e., in realtà, le amministrazioni volevano procedere alla bonifica della falda, senza coinvolgere però solo il responsabile dell’inquinamento ma riferendosi a soggetti, come la ricorrente, di cui non era affatto dimostrata la relativa responsabilità, che non poteva certo essere considerata di tipo oggettivo in relazione alla mera disponibilità dell’immobile interessato.
“IV. Violazione e/o erronea applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/90. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria. Illogicità dell’azione amministrativa”.
Non erano state offerte in comunicazione alla ricorrente le copie dei verbali delle precedenti conferenze di servizi richiamate da quello impugnato, ove era stata anche individuata la misura del confinamento fisico come idonea alla bonifica, non consentendo così di valutare l’idoneità di tale gravosa soluzione ai fini indicati.
“V. Violazione delle norme sul giusto procedimento – Violazione dell’art. 7 e seguenti del capo III della Legge 7/8/90 n. 241. Difetto di motivazione e contraddittorietà dell’azione amministrativa”.
Era stata omessa la comunicazione di avvio del procedimento culminato nella conferenza di servizi decisoria del 22 dicembre 2005 né sussistevano particolari ragioni di urgenza che la impedivano.
“VI. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà, indeterminatezza ed illogicità dell’azione amministrativa”.
L’intento di accelerare le procedure di bonifica non poteva andare a discapito delle regole del buon agire amministrativo, considerata l’imposizione di un termine troppo esiguo per aderire allo Studio di fattibilità commissionato a Sviluppo Italia spa o provvedere autonomamente, senza precisare i contenuti dello Studio in questione e del relativo intervento e senza considerare i rapporti con gli immobili inquinati delle singole imprese ivi operanti, che escludevano, come nel caso di specie, responsabilità da inquinamento. Analoga illogicità si riscontrava anche nell’ imposta caratterizzazione dell’area marina.
Si costituivano in giudizio le Amministrazioni ed i soggetti privati indicati in epigrafe, chiedendo, le prime e Sviluppo Italia spa, la reiezione del ricorso ovvero, la Fiat Partecipazioni spa, una pronuncia di parziale inammissibilità e parziale accoglimento dello stesso.
Con un primo atto contenente motivi aggiunti, ritualmente notificato e depositato, la ricorrente chiedeva anche l’annullamento dell’ulteriore verbale di conferenza di servizi nel frattempo approvato, nella parte in cui si ordinava specificamente alla ricorrente di adottare le immediate misure di m.i.s.e. indicate in epigrafe e di presentare un progetto preliminare di bonifica.
La ricorrente lamentava in primo luogo:
“I .Illegittimità derivata “, riportando tutte le censure del ricorso introduttivo, tranne la seconda che riguardava esclusivamente il deliberato relativo all’incarico affidato a Sviluppo Italia spa.
Inoltre, la ricorrente lamentava, in via autonoma, anche quanto segue.
“II. Illegittimità autonoma. VII. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà ed illogicità dell’azione amministrativa. Violazione per erronea applicazione dell’art. 17 del d.lgs. 22/97 e del principio comunitario “chi inquina paga”. Violazione per erronea applicazione dell’art. 9 del D.M. 471/99”.
L’ordine di procedere alla realizzazione di una barriera idraulica come misura di m.i.s.e. era stato impartito senza ancora avere i dati sullo studio di fattibilità di cui prima era stata investita Sviluppo Italia spa e poi non più né era stata considerata l’esistenza di misure di messa in sicurezza già realizzate in base ad “autodenuncia” del 2001 di Fiat Auto spa e Fiat Partecipazioni spa, tra l’altro neanche menzionati quali soggetti “obbligati”, pur avendo in precedenza gestito attività sul sito potenzialmente inquinanti.
“VIII. Eccesso di potere per carenza dei presupposti ed illogicità dell’azione amministrativa. Violazione per erronea applicazione dell’art. 10 e degli allegati 3 e 4 del D.M. 471/99. Carenza di istruttoria e difetto di motivazione. Violazione dei principi in materia di buon andamento ed economicità dell’azione amministrativa (non conformità della decisione impugnata agli art. 240 e 242 del d.lgs. 156/2006)”
Era nuovamente palese l’intento di ordinare la bonifica attraverso l’imposizione di misure di m.i.s.e., ancora senza caratterizzazione dell’area, però. Non si comprendevano, in particolare, da quali elementi fosse tratta la necessità di realizzare una barriera fisica che dava luogo a gravose ripercussioni nei confronti dei soggetti obbligati senza avere certezze sull’effettiva efficacia dell’intervento.
Inoltre, erano assenti i presupposti di repentinità ed eccezionalità dell’evento, di cui all’art. 240 T.U. Ambiente, per giustificare l’imposizione in termini così ristretti delle misure indicate a carico della ricorrente.
“IX. Carenza di potere. Violazione per erronea applicazione dell’art. 14 della legge 241/1990 e successive integrazioni e modificazioni, dell’art. 17 del d.lgs. 22/1997 e dell’art. 15 del D.M. 471/99.”
Il Ministero dell’Ambiente doveva comunque adottare un provvedimento finale decisorio che recepisse quanto deliberato in conferenza di servizi, non potendo ritenersi all’uopo sufficiente il mero verbale della stessa per imporre misure specifiche.
“X. Violazione delle norme sul giusto procedimento – Violazione dell’art. 14 e dell’art. 7 e seguenti del capo III della Legge 7/8/90 n. 241 in materia di partecipazione al procedimento amministrativo. Carenza di istruttoria”.
Non risultava nuovamente comunicato alla ricorrente l’avvio del procedimento culminato nella conferenza di servizi di cui all’impugnato verbale del 28 aprile 2006, che le avrebbe consentito un’efficace partecipazione procedimentale.
Con un secondo atto contenente ulteriori motivi aggiunti, anche questo ritualmente notificato e depositato, la ricorrente chiedeva anche l’annullamento dei decreti direttoriali indicati in epigrafe ed intervenuti nel frattempo, con i quali, infine, erano adottati i provvedimenti finali, ex art. 14 ter l.n. 241/90, concernenti le determinazioni definitive di tutte le conferenze di servizi ivi richiamate.
Nello specifico, la ricorrente riportava tutti i precedenti motivi di gravame, ad eccezione del secondo del ricorso introduttivo e del nono dei primi motivi aggiunti.
Inoltre la ricorrente, in sintesi, lamentava in più quanto segue.
“XI. Violazione per erronea applicazione dell’art. 17 del d.lgs. 22/97 e degli articoli 242, 252 e 253 d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152. violazione del principio comunitario chi inquina paga. Eccesso di potere per erroneità e carenza dei presupposti. Illogicità dell’azione amministrativa”.
La formale messa in mora per l’esercizio dei poteri sostitutivi richiamata nei provvedimenti impugnati poteva valere solo nei confronti dei soggetti responsabili dell’inquinamento, tra cui non poteva essere contemplata la ricorrente ed erano inspiegabilmente assenti i precedenti soggetti proprietari dell’immobile.
“XII. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e di istruttoria. Difetto di motivazione. Illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà dell’azione amministrativa”.
Non era stata considerata in alcun modo l’efficacia del precedente intervento di messa in sicurezza già attuato nel sito da Fiat Auto spa né erano state individuate le effettive cause di inquinamento della falda acquifera, che evidenziavano una situazione molto complessa, come da specifico studio idrogeologico commissionato dall’Autorità Portuale di Livorno, che richiedeva un approfondimento molto maggiore di quello invece effettuato nel corso dell’intero procedimento. Inoltre, le conclusioni prese nei confronti dei soggetti privati divergevano totalmente dall’impostazione di un correlato Accordo di Programma siglato tra tutti i soggetti pubblici interessati che prevedeva, opportunamente, un’ulteriore indagine istruttoria prima della valutazione di qualunque tipo di intervento sul medesimo SIN di Livorno.
“XIII. Violazione delle norme sul giusto procedimento – Violazione dell’art. 14 e dell’art. 7 e seguenti del capo III della Legge 7/8/90 n. 241 in materia di partecipazione al procedimento amministrativo. Carenza di istruttoria. Violazione delle norme sul giusto procedimento. Violazione dei principi di economicità ed efficienza dell’azione amministrativa”.
Ancora una volta la ricorrente lamentava la mancata comunicazione di avvio del procedimento e di partecipazione alla fase istruttoria.
“XIV. Eccesso di potere per illogicità ed irragionevolezza dell’agire amministrativo. Violazione delle norme sul giusto procedimento. Eccesso di potere per carenza dei presupposti.”.
La contemporanea adozione dei provvedimenti impugnati, relativi alle diverse conferenze di servizi indicate, si palesava illogica, in quanto erano imposti termini che si sovrapponevano e non potevano essere correlati.
Con atto depositato in giudizio il 17 luglio 2007, l’Avvocatura erariale comunicava di revocare la costituzione in giudizio per l’Autorità Portuale di Livorno, dichiaratamente effettuata “a causa di un disguido”.
In prossimità della pubblica udienza, il Ministero dell’Ambiente, la ex Sviluppo Italia spa (ora Agenzia nazionale per l’attuazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa) e la società ricorrente depositavano memorie (queste ultime due anche di replica ) ad integrazione delle proprie tesi difensive.
In particolare, la controinteressata eccepiva l’inammissibilità del gravame laddove rivolto all’impugnazione dei verbali di conferenza di servizi e chiedeva la rifusione delle spese legali perché la rinuncia al secondo motivo del ricorso introduttivo che la riguardava non risultava formalizzata ai sensi degli artt. 35 e 85 c.p.a.
Alla pubblica udienza del 3 novembre 2011, la causa era trattenuta in decisione.
DIRITTO
Il Collegio rileva che sia il ricorso introduttivo che i primi motivi aggiunti sono rivolti avverso verbali di conferenza di servizi, non essendo ancora intervenuto il provvedimento finale di adozione delle relative conclusioni, ex art. 14 ter l.n. 241/90, poi adottato ed oggetto dei secondi motivi aggiunti.
Ebbene, per tale profilo, il ricorso e i primi motivi aggiunti, secondo quanto concluso da questa Sezione in diverse occasioni (da ult: TAR Toscana, Sez. II, 22.12.10, n. 6795), sono inammissibili per carenza di interesse in quanto rivolti avverso atti non lesivi, come anche rilevato nelle difese delle parti intimate.
Infatti, anche all’indomani della novella normativa introdotta dalla L. 11 febbraio 2005 n. 15, deve individuarsi una distinzione sistematica tra la determinazione conclusiva della conferenza di servizi (anche se decisoria) e il successivo provvedimento finale e solo al secondo di tali atti può essere riconosciuta una valenza effettivamente determinativa della fattispecie, con la conseguenza che unicamente in relazione ad esso sorge l’onere dell’immediata impugnazione, mentre alla determinazione conclusiva della conferenza di servizi deve esser riconosciuto carattere meramente endoprocedimentale, con il corollario che solo nei riguardi del provvedimento finale deve effettuata la valutazione circa gli effetti lesivi (TAR Toscana, Sez. II, 19.5.10, n. 1523);
Tale conclusione è stata anche recentemente condivisa dal Consiglio di Stato, il quale ha ribadito che alla determinazione conclusiva della conferenza dei servizi decisoria di cui all’art. 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 s.m.i., specie dopo la novella introdotta dalla legge 24 novembre 2000, n. 340, deve essere riconosciuto un carattere meramente endoprocedimentale e, pertanto, è inammissibile un ricorso proposto contro la determinazione conclusiva della conferenza dei servizi decisoria in mancanza del provvedimento finale di recepimento (da ult: Cons. Stato, Sez. VI, 9.11.11, n. 5921 e 9.11.10, n. 7981; cfr. anche Sez. VI, 15.7.10, n. 4575 e 11.11.08, n. 5620).
Passando all’esame dei secondi motivi aggiunti – questi ammissibili perché rivolti avverso il provvedimento finale di adozione delle determinazioni conclusive delle precedenti conferenze di servizi – il Collegio ne rileva invece la fondatezza.
In tali motivi aggiunti vengono dedotti i precedenti motivi già illustrati nel ricorso e nei primi motivi aggiunti, ad eccezione di quelli indicati e rinunciati, come vizi di illegittimità derivata e vengono dedotti vizi autonomi del provvedimento impugnato.
In primo luogo il Collegio rileva la fondatezza – assorbente rispetto agli altri motivi – di quanto lamentato con il terzo, quinto, sesto, settimo, ottavo, decimo motivo di ricorso nonché con quanto dedotto nei primi motivi aggiunti e quanto dedotto con i secondi motivi aggiunti contraddistinti con i numeri da 11 a13.
Anche in tale circostanza, il Collegio richiama quanto già di recente evidenziato in casi analoghi da questa Sezione (TAR Toscana, Sez. II, 4.2.11, n. 225).
In particolare, per quanto riguarda le doglianze relative alla mancata comunicazione di avvio del procedimento e al conseguente mancato coinvolgimento istruttorio della ricorrente, si evidenzia che l’art. 7 della l. n. 241/1990 stabilisce, come è noto, che “ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste dall’art. 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi”.
Nel caso di specie la comunicazione in parola non risulta inviata né l’interessata ha potuto prendere parte alle conferenze di servizi onde far valere le proprie ragioni attraverso documentate osservazioni ed è difficilmente revocabile in dubbio che la società ricorrente, quale (co)destinataria del provvedimento finale dal quale è, con ogni evidenza, negativamente incisa avrebbe dovuto ricevere la comunicazione prevista dalla norma sopra citata onde consentire la sua partecipazione al procedimento, anche al fine pubblico di rendere un migliore approfondimento per ricercare le soluzioni più consone all’individuazione del responsabile dell’inquinamento ai fini della necessaria opera di m.i.s.e. e di bonifica.
Né può invocarsi nel caso di specie alcun motivo di urgenza derogatorio all’obbligo di legge, sia perché di tale indicazione non c’è traccia nelle determinazioni dell’Amministrazione sia perché, anche solo in riferimento all’imposta m.i.s.e., non risulta considerato che la situazione di inquinamento era permanente da tempo e non è chiarito per quale ragione la ricorrente avrebbe dovuto intervenire proprio con quelle specifiche misure, atteso che altre misure di messa in sicurezza risultavano già in atto sul medesimo sito.
Come rilevato dalla ricorrente, infatti, dalla lettura complessiva di tutti i verbali delle conferenza di servizi emerge che in realtà l’Amministrazione abbia voluto dare luogo direttamente a misure di bonifica del sito più che di m.i.s.e., in assenza però di specificazione dell’urgenza che spingeva ad imporre determinate iniziative nei ristretti termini evidenziati e senza individuare specifiche responsabilità della ricorrente medesima nell’inquinamento riscontrato.
Ugualmente condivisibili sono le doglianze volte a contestare l’imposizione di prescrizioni sulla base della mera disponibilità dell’area interessata.
Come questa Sezione ha più volte avuto modo di affermare (tra le ultime: T.A.R. Toscana, Sez. II, 17.4.09, n. 665 e 6.5.09, n. 762), tanto la disciplina di cui al d.lgs. n. 22/1997 (in particolare, l’art. 17, comma 2), quanto quella introdotta dal d.lgs. n. 152/2006 (ed in particolare, gli artt. 240 e segg.), si ispirano al principio secondo cui l’obbligo di adottare misure, sia urgenti che definitive, idonee a fronteggiare la situazione di inquinamento, deve essere posto a carico unicamente di colui che di tale situazione sia responsabile per avervi dato causa a titolo di dolo o colpa, con la conseguenza che l’obbligo di bonifica o di messa in sicurezza non può essere invece addossato al proprietario incolpevole, ove manchi la dimostrazione di ogni sua responsabilità (T.A.R. Sicilia, Ct, Sez. I, 26.7.07, n. 1254).
L’Amministrazione non può, quindi, imporre ai soggetti che non abbiano alcuna responsabilità diretta sull’origine del fenomeno contestato, ma che vengano individuati solo quali proprietari/utilizzatori del bene, lo svolgimento delle attività di recupero e di risanamento e ciò, peraltro, conformemente all’invocato (dalla ricorrente) principio “chi inquina paga”, cui si ispira la normativa comunitaria (v. già art. 174, ex art. 130/R, del Trattato CE), la quale impone al solo soggetto che fa correre un rischio di inquinamento di sostenere i costi della prevenzione o della riparazione.
Nel caso di specie, dalla lettura dei verbali delle conferenze dei servizi e dall’esame della documentazione depositata in giudizio anche dalle Amministrazioni costituite, non si rileva alcun elemento oggettivo da cui dedurre indizi di prova consistenti e univoci che portino alla conclusione per cui la ricorrente abbia dato luogo direttamente all’inquinamento – ovvero abbia concorso a provocarlo – per il quale vengono imposte le operazioni di m.i.s.e. e di bonifica, ascrivibili, per quanto è dato affermare dalla ricostruzione prospettata dalle parti, alla gestione lontana da parte di terzi, neanche individuabili in questa sede per quanto riguarda il presente contenzioso.
Fermo restando, comunque, che non è questa la sede per individuare responsabilità di terzi nel riscontrato inquinamento del SIN di Livorno, si ricorda che lo stesso “Codice dell’ambiente” (artt. 244, 250 e 253) prevede, nell’ipotesi di mancata esecuzione degli interventi ambientali da parte del “responsabile” dell’inquinamento, ovvero di impossibile individuazione dello stesso – e sempreché non provvedano autonomamente il proprietario del sito o altri soggetti interessati – che le opere di recupero ambientale siano eseguite dalla P.A. competente, che potrà rivalersi sul soggetto “responsabile” – e non, quindi, del proprietario/utilizzatore – nei limiti del valore dell’area bonificata, anche esercitando, ove la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetto dei medesimi interventi (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 10.7.07, n. 5355; T.A.R. Toscana, Sez. II, 17.9.09, n. 1448).
Ne discende, quindi, che in assenza di elementi idonei è del tutto illegittima l’imposizione a carico della ricorrente, solo perché utilizzatrice dell’area, degli oneri enumerati dall’Amministrazione intimata, anche se ai fini di m.i.s.e., visto che non risulta in alcun modo valutata l’efficacia della precedente opera di messa in sicurezza svolta da terzi e se eventuali iniziative di integrazione non dovevano essere poste a carico del soggetto che aveva autonomamente denunciato l’inquinamento e avviato la bonifica, previa messa in sicurezza.
Parimenti fondati, poi, sono i profili con cui la ricorrente si duole dell’illegittimità della prescrizione dell’intervento di messa in sicurezza d’emergenza consistente in una barriera di contenimento fisico, trattandosi di disposizione priva di adeguata istruttoria e di motivazione in grado di giustificarne l’adozione.
Ebbene, sul punto, il Collegio osserva di essersi più volte pronunciato nel senso che l’imposizione della misura della cd. “barriera fisica”, in quanto molto gravosa e spesso invasiva per l’ambiente stesso, deve essere supportata, in corso di istruttoria, da adeguati accertamenti tecnici che la indichino come l’unico e/o il miglior sistema per evitare la diffusione dello specifico inquinamento e, a tale scopo, il riferimento contenuto in verbale di conferenza di servizi decisoria ad “ampia ed approfondita discussione” non può essere considerato idoneo, limitandosi ad una mera formula di stile (T.A.R. Toscana, Sez. II, n. 225/11 cit.).
Infatti, a prescindere dalla valutazione di altre misure, di minore complessità ed onerosità, resta fermo che, secondo la giurisprudenza (T.A.R. Puglia, Le, Sez. I, 11.6.07, n. 2247), anche di questa Sezione (T.A.R. Toscana, Sez. II, 14.10.09, n. 1540 e 18.12.09, n. 3973), la P.A. è tenuta a valutare ed accertare non solo l’inefficacia di misure meno invasive della barriera fisica, ma anche l’effettiva necessità, efficacia e realizzabilità del sistema di contenimento fisico nel singolo caso concreto. Pertanto, l’opzione per detto sistema, ovvero per un utilizzo combinato delle differenti tipologie di intervento, avrebbe potuto legittimamente avere luogo soltanto all’esito di un’analisi comparativa tra le diverse alternative in discorso, in ragione delle specifiche caratteristiche dell’area. L’analisi comparativa si sarebbe dovuta incentrare sull’efficacia delle diverse soluzioni nel raggiungere gli obiettivi finali, nonché sulle concentrazioni residue, sui tempi di esecuzione, sulla loro compatibilità con l’urgenza del provvedere e sull’impatto rispetto all’ambiente circostante gli interventi (T.A.R. Toscana, n. 225/11 e T.A.R. Puglia, Le, n. 2247/2007, citt.).
Nel caso di specie tutto ciò è confermabile anche dalla lettura del verbale della conferenza di servizi del 13 dicembre 2006, che si limita ad osservare l’inottemperanza a misure adottate nelle conferenze di servizi precedenti senza che possa individuarsi mai un’istruttoria completa idonea a configurare la necessità assoluta dell’imposizione di una barriera fisica, considerate le specifiche caratteristiche della falda di contorno e dell’area su cui opera la ricorrente, come rilevate anche nello studio idrogeologico commissionato dall’Autorità Portuale di Livorno, che ha rilevato una situazione molto complessa dell’intero SIN di Livorno sotto tale profilo che, infatti, per quanto riguarda gli enti pubblici interessati, ha visto la redazione di uno specifico “Accordo di Programma” che impone prima una dettagliata caratterizzazione del sito e, solo dopo, la predisposizione di schemi di intervento. Tale coerente modalità di procedere è stata invece inspiegabilmente ignorata nel caso dei soggetti privati ritenuti coinvolti, cui si è direttamente imposto misure di m.i.s.e. e obblighi di bonifica – con esecuzione in danno – in termini peraltro assai ristretti, senza considerare le specifiche del luogo e senza adeguato approfondimento istruttorio.
Alla luce di quanto dedotto, quindi, il ricorso ed i primi motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili mentre i secondi motivi aggiunti devono essere accolti.
Le spese seguono la soccombenza del Ministero dell’Ambiente mentre possono compensarsi per il resto, sussistendone giusti motivi, anche nei confronti dell’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa (già Sviluppo Italia s.p.a.), coinvolta nel giudizio solo per quanto riguarda singoli motivi poi rinunciati in virtù di fatti sopravvenuti su cui l’interessata si è limitata a difendersi richiamando unicamente l’istituto dell’”in house providing”, non applicabile però nel caso di specie se non altro per assenza del necessario requisito del “controllo analogo” che la giurisprudenza anche comunitaria ha ormai pacificamente considerato come imprescindibile.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
1) dichiara inammissibili per carenza di interesse il ricorso ed i primi motivi aggiunti;
2) accoglie i secondi motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla i provvedimenti direttoriali impugnati nella parte in cui riguardano la società ricorrente.
3) condanna il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare a corrispondere alla società ricorrente le spese di lite, che liquida in euro 4.000,00 oltre accessori di legge e quanto versato a titolo di contributo unificato. Compensa per il resto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del 3 novembre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Ivo Correale, Consigliere, Estensore
Pietro De Berardinis, Primo Referendario
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/11/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)