* RIFIUTI – CAVE E MINIERE – Regione Umbria – Autorizzazione all’esercizio di attività estrattiva per il soddisfacimento del fabbisogno straordinario – Presupposti – Società privata – Autorizzazione – Possibilità – Esclusione – Ragioni.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Umbria
Città: Perugia
Data di pubblicazione: 15 Maggio 2014
Numero: 257
Data di udienza: 15 Gennaio 2014
Presidente: Lamberti
Estensore: Fantini
Premassima
* RIFIUTI – CAVE E MINIERE – Regione Umbria – Autorizzazione all’esercizio di attività estrattiva per il soddisfacimento del fabbisogno straordinario – Presupposti – Società privata – Autorizzazione – Possibilità – Esclusione – Ragioni.
Massima
TAR UMBRIA, Sez. 1^ – 15 maggio 2014, n. 257
RIFIUTI – CAVE E MINIERE – Regione Umbria – Autorizzazione all’esercizio di attività estrattiva per il soddisfacimento del fabbisogno straordinario – Presupposti – Società privata – Autorizzazione – Possibilità – Esclusione – Ragioni.
L’autorizzazione all’esercizio dell’attività estrattiva per il soddisfacimento del “fabbisogno straordinario”, di cui all’art. 8, comma 6-bis, della l.r. Umbria n. 2 del 2000, postula, dal punto di vista normativo, «esigenze straordinarie di materiali inerti impiegati nella realizzazione di grandi opere pubbliche ricadenti nel territorio regionale, compresa la realizzazione di infrastrutture viarie di interesse nazionale» (art. 2, comma 3, lett. b, della stessa l.r. n. 2 del 2000). Ne consegue che, secondo lo schema legislativo, l’attività estrattiva in questione può essere autorizzata solamente per la realizzazione di (grandi) opere pubbliche, con l’ulteriore effetto che l’autorizzazione non può essere rilasciata nei confronti di una società privata alla quale non può dunque essere imputata/attribuita, anzitutto sul piano soggettivo, la realizzazione di un’opera pubblica, neppure se funzionale al servizio pubblico dalla stessa gestito. Non può indurre a diverso opinamento neppure la previsione dell’art. 202 del c.d. “codice dell’ambiente”, il quale, al quinto comma, prevede che «i nuovi impianti vengono realizzati dal soggetto affidatario del servizio» o direttamente, o mediante appalto pubblico, ovvero ancora mediante finanza di progetto. Tale disposizione, a parte che si riferisce agli impianti direttamente destinati al servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, in realtà conferma che il gestore di un servizio pubblico può essere “soggetto aggiudicatore”, ma nulla aggiunge in ordine alla qualificazione come pubblica dell’opera eseguita, ponendosi dunque su di un differente piano, inidoneo ad interferire con la speciale disciplina dettata dal legislatore umbro in tema di attività di cava, ed in particolare di autorizzazione per il fabbisogno straordinario. Analogo ragionamento può essere condotto con riguardo all’art. 208, comma 6, dello stesso d.lgs. n. 152 del 2006 laddove, nell’affermare che l’autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori, ha riguardo al procedimento espropriativo che si renda necessario, ma non qualifica in alcun modo come “pubblica” l’opera che si viene a realizzare, attributo strettamente connesso al regime proprietario della medesima.
Pres. Lamberti, Est. Fantini – S. s.r.l. (avv.ti Cristiano e Menaldi) c. Comune di Orvieto (avv. Stefutti) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR UMBRIA, Sez. 1^ - 15 maggio 2014, n. 257SENTENZA
TAR UMBRIA, Sez. 1^ – 15 maggio 2014, n. 257
N. 00257/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00288/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Umbria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 288 del 2013, proposto da:
S.A.O. Servizi Ambientali Orvieto S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Pasquale Cristiano e Valerio Menaldi, con domicilio eletto presso l’avv. Alarico Mariani Marini in Perugia, via Mario Angeloni, 80/B;
contro
Comune di Orvieto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Valentina Stefutti, con domicilio eletto presso l’avv. Mario Rampini in Perugia, piazza Piccinino n.9;
Comune di Orvieto, Settore Urbanistica; Regione Umbria;
per l’annullamento
– della determinazione dirigenziale prot. n. 0012444 del 22 aprile 2013, con la quale il Comune di Orvieto, Settore Urbanistica, ha respinto l’istanza prot. n. 25131 del 21 agosto 2012 con la quale SAO richiedeva la dichiarazione di compatibilita’ urbanistica con riferimento alla procedura di verifica di assoggettabilita’ ai sensi e per gli effetti del D.lgs n. 152/2006 e s.m.i. e della L.R. n. 12 del 16 febbraio 2010 relativamente al progetto di realizzazione di una cava di argilla ai sensi dell’art. 21 del R.R. Umbria n. 3/2005, per il soddisfacimento del fabbisogno straordinario per la gestione della discarica in esercizio;
– in via subordinata, in parte qua, del Regolamento Regionale n. 3/2005, recante “Modalita’ di attuazione della legge regionale 3 gennaio 2000 n. 2 – norme per la disciplina dell’attivita’ di cava e per il riuso di materiali provenienti da demolizioni”.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Orvieto;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2014 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La società ricorrente, proprietaria e gestore del polo impiantistico sito in Orvieto, loc. Pian del Vantaggio, attualmente destinato allo svolgimento del servizio pubblico di trattamento e smaltimento dei rifiuti urbani ed assimilati prodotti dai Comuni dell’A.T.I. n. 4, premette di avere avviato, con istanza del 21 agosto 2012, la procedura di verifica di assoggettabilità relativa al progetto di realizzazione di una cava di argilla per il soddisfacimento del fabbisogno straordinario per la gestione della discarica in esercizio, richiedendo la compatibilità urbanistica al Comune di Orvieto.
Con la predetta istanza la SAO intende ottenere l’autorizzazione per la realizzazione di una cava dalla quale attingere l’argilla necessaria alla copertura dei fabbisogni di gestione della discarica.
Impugna in questa sede il provvedimento dirigenziale in data 22 aprile 2013, di rigetto dell’istanza finalizzata ad ottenere la dichiarazione di compatibilità urbanistica, nonché, in via subordinata, il regolamento regionale n. 3 del 2005, deducendo i seguenti motivi di diritto :
1) Violazione dell’art. 8, comma 6 bis, della l.r. n. 2 del 2000, dell’art. 21 del regolamento regionale n. 3 del 2005 e dell’art. 202 del d.lgs. n. 152 del 2006; eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti; illogicità e manifesta ingiustizia; violazione del principio di libera iniziativa economica privata (art. 41, comma 1, della Costituzione).
Il Comune ha negato la richiesta di compatibilità urbanistica avanzata dalla SAO con l’istanza volta alla realizzazione di una cava d’argilla per la gestione della discarica di proprietà ritenendo che l’odierna ricorrente non integri il requisito soggettivo che sarebbe richiesto dalla fattispecie normativa regionale applicabile. Ad avviso dell’Amministrazione, il combinato disposto dell’art. 8, comma 6 bis, della l.r. n. 2 del 2000 e dell’art. 21 del regolamento regionale n. 3 del 2005 consentirebbe il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio di una cava di argilla solo in favore di un ente pubblico (committente) o di una ditta appaltatrice in quanto sarebbero gli unici soggetti a poter realizzare un’opera pubblica. Di conseguenza, non essendo SAO né un ente pubblico, né una ditta appaltatrice, non potrebbe ottenere l’autorizzazione per l’esercizio di una cava di argilla, atteso che, in quanto soggetto privato, non può realizzare opere pubbliche. In realtà, contrariamente a quanto ritenuto dall’Amministrazione comunale, l’art. 21 del regolamento regionale n. 3 del 2005 non enuclea i soggetti che, in via esclusiva, hanno diritto di ottenere l’autorizzazione all’esercizio della cava per fabbisogno straordinario. Peraltro una diversa interpretazione della fonte regolamentare violerebbe la norma primaria (in particolare, l’art. 8, comma 6 bis, della l.r. n. 2 del 2000) e si porrebbe in contrasto con la disciplina statale in materia di gestione integrata dei rifiuti, ed in particolare con l’art. 202, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006, il quale stabilisce che i nuovi impianti possono anche essere realizzati direttamente dal soggetto affidatario del servizio. Ne discende che, in base alla norma nazionale, il gestore del servizio pubblico è legittimato alla realizzazione di tutte le infrastrutture funzionali allo svolgimento del servizio che, del tutto inopinatamente, verrebbe precluso dal regolamento regionale umbro.
Si aggiunga che la discarica di SAO è prettamente strumentale allo svolgimento del pubblico servizio in favore dell’A.T.I. n. 4, avvalorandone la sua caratteristica di opera pubblica.
E comunque, precludere ad un gestore di servizio pubblico di realizzare e gestire una cava funzionale alla coltivazione dell’attuale discarica in esercizio determinerebbe una chiara ingiustizia ed una palese disparità di trattamento rispetto ad altri operatori privati che, se appaltatori, risulterebbero legittimati.
2) In via subordinata, illegittimità, in parte qua, del regolamento regionale n. 3 del 2005 per violazione dell’art. 8, comma 6 bis, della l.r. n. 2 del 2000 e dell’art. 202, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006; violazione del principio di libera iniziativa economica privata, di cui all’art. 41, comma 1, della Costituzione.
Nell’ipotesi in cui si ritenga corretta l’interpretazione della normativa regionale resa dall’Amministrazione resistente con il provvedimento oggetto di gravame, il regolamento regionale n. 3 del 2005 deve ritenersi illegittimo, per contrasto con le norme rubricate, nella parte in cui non consente ad un gestore di un pubblico servizio, quale è l’odierna ricorrente, di ottenere l’autorizzazione all’esercizio di una cava di argilla.
Si è costituito in giudizio il Comune di Orvieto argomentatamente chiedendo la reiezione del ricorso.
All’udienza del 15 gennaio 2014 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. – Il primo motivo di ricorso si incentra, con una pluralità di argomentazioni, sulla contestazione del diniego di autorizzazione alla realizzazione di una cava di argilla (per il soddisfacimento del fabbisogno straordinario), fondato nel presupposto della mancanza, in capo alla ricorrente, del requisito soggettivo (costituito dall’essere ente pubblico, od impresa appaltatrice), dall’Amministrazione comunale, in conformità del parere reso dalla Regione, ritenuto inferibile dalla disciplina normativa vigente.
Allega, in sintesi, la ricorrente che l’art. 21 del regolamento regionale 17 febbraio 2005, n. 3 non stabilisce un siffatto requisito soggettivo, che è comunque in contrasto con quanto previsto dall’art. 8, comma 6-bis, della l.r. n. 2 del 2000, e dall’art. 202, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006; aggiunge inoltre di essere in ogni caso soggetto gestore del servizio pubblico di trattamento e smaltimento dei rifiuti, con la conseguenza ulteriore che la cava da realizzare assume i connotati dell’opera pubblica, essendo funzionale alla copertura dei fabbisogni di gestione della discarica.
La censura, pur nella sua complessità, non appare meritevole di positiva valutazione.
Procedendo per ordine nel dipanare la complessa matassa interpretativa, va anzitutto rilevato come, effettivamente, l’autorizzazione all’esercizio dell’attività estrattiva per il soddisfacimento del “fabbisogno straordinario”, di cui all’art. 8, comma 6-bis, della l.r. n. 2 del 2000, che viene in rilievo in questa sede, postuli, dal punto di vista normativo, «esigenze straordinarie di materiali inerti impiegati nella realizzazione di grandi opere pubbliche ricadenti nel territorio regionale, compresa la realizzazione di infrastrutture viarie di interesse nazionale» (art. 2, comma 3, lett. b, della stessa l.r. n. 2 del 2000).
Ne consegue che, secondo lo schema legislativo, l’attività estrattiva per il soddisfacimento del fabbisogno straordinario può essere autorizzata solamente per la realizzazione di (grandi) opere pubbliche.
Posta tale premessa, occorre interrogarsi sul fatto se l’autorizzazione richiesta dalla SAO per la realizzazione di una cava dalla quale attingere argilla per la gestione della discarica rientri in tale schema, ovvero possa ritenersi finalizzata alla realizzazione di un’opera pubblica.
Anche a tale quesito deve essere data soluzione negativa, atteso che la SAO è una società privata alla quale non può dunque essere imputata/attribuita, anzitutto sul piano soggettivo, la realizzazione di un’opera pubblica, neppure se funzionale al servizio pubblico dalla stessa gestito.
Ed invero, a prescindere dalla validità della distinzione tra opera e lavoro pubblico, da sempre concettualmente problematica, è indubbio, anche alla stregua di quanto disposto dall’art. 3, commi 7 e 8, del codice dei contratti pubblici, che l’opera è definita pubblica in quanto realizzata dallo Stato o da altro ente pubblico od organismo di diritto pubblico, ed acquisita, una volta ultimata, in proprietà dagli stessi.
Il gravato diniego di autorizzazione non concerne un’opera pubblica, ed, eventualmente, è inquadrabile nel genus dell’opera di pubblica utilità, eseguita indifferentemente da un’Amministrazione aggiudicatrice o da un privato, ma in ogni caso connotata dall’elemento finalistico della rispondenza ad uno scopo di interesse pubblico, a prescindere dalla natura del soggetto che la esegue.
L’opera di pubblica utilità non rientra peraltro nell’ambito di ciò che è suscettibile di autorizzazione per l’esercizio dell’attività estrattiva per il soddisfacimento del fabbisogno straordinario, come si desume dal già ricordato combinato disposto degli artt. 2 ed 8 della l.r. n. 2 del 2000.
A questo punto, seguendo la prospettazione della società ricorrente, occorre verificare se la qualità di gestore di servizio pubblico rivestita dalla SAO consenta di configurare alla stregua di opera pubblica un lavoro dichiaratamente funzionale al servizio pubblico.
Anche tale prospettiva induce peraltro ad una soluzione negativa, in quanto la società privata che gestisce un servizio pubblico non rientra tra le “amministrazioni aggiudicatrici” (art. 3, comma 25, del d.lgs. n. 163 del 2006). Ma anche considerandola quale “soggetto aggiudicatore”, i lavori, a mente di quanto disposto dall’art. 32, comma 1, lett. f, dello stesso corpus legislativo sono sottoposti alla normativa pubblicistica (e dunque, per estensione, divengono “opera pubblica”) solo al ricorrere di due presupposti : a) devono essere strettamente strumentali alla gestione del servizio; b) le opere pubbliche sono destinate a diventare di proprietà dell’Amministrazione. La disposizione in questione, dunque, recependo un precedente indirizzo giurisprudenziale (Cons. Stato, Sez. IV, 15 marzo 2001, n. 1514), attrae nell’ambito delle opere pubbliche, ove finalizzate allo svolgimento di un pubblico servizio, anche opere destinate a passare in mano pubblica; ma tale circostanza non risulta ricorrere nella fattispecie in esame.
Ne consegue che, come correttamente ritenuto dal provvedimento gravato, difetta, in capo alla società ricorrente, il requisito soggettivo che consentirebbe l’autorizzazione per l’approvvigonamento delle risorse necessarie alle esigenze straordinarie di materiali inerti impiegati nella realizzazione di (grandi) opere pubbliche.
Non può indurre a diverso opinamento, sotto il profilo della coerenza del sistema ordinamentale, neppure l’invocata previsione dell’art. 202 del c.d. “codice dell’ambiente”, il quale, al quinto comma, prevede che «i nuovi impianti vengono realizzati dal soggetto affidatario del servizio» o direttamente, o mediante appalto pubblico, ovvero ancora mediante finanza di progetto.
Tale disposizione, a parte che, come si inferisce dalla sedes materiae, si riferisce agli impianti direttamente destinati al servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, in realtà conferma che il gestore di un servizio pubblico può essere “soggetto aggiudicatore”, ma nulla aggiunge in ordine alla qualificazione come pubblica dell’opera eseguita, ponendosi dunque su di un differente piano, inidoneo ad interferire con la speciale disciplina dettata dal legislatore umbro in tema di attività di cava, ed in particolare di autorizzazione per il fabbisogno straordinario.
Analogo ragionamento può essere condotto con riguardo all’art. 208, comma 6, dello stesso d.lgs. n. 152 del 2006 laddove, nell’affermare che l’autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori, ha riguardo al procedimento espropriativo che si renda necessario, ma non qualifica in alcun modo come “pubblica” l’opera che si viene a realizzare, attributo strettamente connesso al regime proprietario della medesima.
2. – Le considerazioni che precedono, rivenienti il proprio fondamento su norme di rango primario (regionale e statale), evidenziano l’infondatezza del secondo motivo, posto in via subordinata, con il quale si deduce l’illegittimità dell’art. 21 del regolamento regionale n. 3 del 2005, nella misura in cui introdurrebbe requisiti soggettivi per l’autorizzazione all’esercizio della cava per il soddisfacimento del fabbisogno straordinario.
Si è infatti già evidenziato come l’inerenza dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività estrattiva a titolo di “fabbisogno straordinario” con la realizzazione di grandi opere pubbliche discenda dalla legge regionale (combinato disposto degli artt. 2, comma 3, lett. b, e 8, comma 6-bis, della l.r. Umbria n. 2 del 2000); rispetto a tale disciplina la norma regolamentare è armonica, e dunque legittima, nella misura in cui dispone che l’autorizzazione all’esercizio della cava è rilasciata «qualora, sulla base del progetto dell’opera pubblica predisposto dal committente o dalla ditta appaltatrice dei lavori risulti la necessità, al netto dei materiali di scavo derivanti dalla realizzazione dell’opera stessa, di ulteriori materiali o prodotti di cava in quantità uguale o superiore a 100.000 metri cubi».
3. – In conclusione, il ricorso deve essere respinto in ragione dell’infondatezza dei motivi dedotti.
Sussistono tuttavia giusti motivi, in relazione alla complessità della vicenda controversa, per compensare tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Cesare Lamberti, Presidente
Stefano Fantini, Consigliere, Estensore
Paolo Amovilli, Primo Referendario
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/05/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)