* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Art. 15 d.P.R. n. 380/2001 – Inizio e ultimazione dei lavori – Decorso del termine – Decadenza di diritto per la parte non eseguita, salvo proroga – Mancato inizio dei lavori assentiti – Onere della prova – Comune – Inizio dei lavori – Valutazione – Concreti lavori edilizi desumibili dagli indizi rilevati sul posto – Concentramento di mezzi e uomini – Mera esecuzione dei lavori di sbancamento – Insufficienza – Proroga dei termini e rinnovo della concessione edilizia – Differenza.
Provvedimento: Sentenza
Sezione:
Regione: Valle d'Aosta
Città: Aosta
Data di pubblicazione: 18 Aprile 2018
Numero: 26
Data di udienza: 11 Aprile 2018
Presidente: Migliozzi
Estensore: Nasini
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Art. 15 d.P.R. n. 380/2001 – Inizio e ultimazione dei lavori – Decorso del termine – Decadenza di diritto per la parte non eseguita, salvo proroga – Mancato inizio dei lavori assentiti – Onere della prova – Comune – Inizio dei lavori – Valutazione – Concreti lavori edilizi desumibili dagli indizi rilevati sul posto – Concentramento di mezzi e uomini – Mera esecuzione dei lavori di sbancamento – Insufficienza – Proroga dei termini e rinnovo della concessione edilizia – Differenza.
Massima
TAR VALLE D’AOSTA – 18 aprile 2018, n. 26
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Art. 15 d.P.R. n. 380/2001 – Inizio e ultimazione dei lavori – Decorso del termine – Decadenza di diritto per la parte non eseguita, salvo proroga.
Ai sensi dell’art. 15, comma 2, d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere completata, non può superare tre anni dall’inizio dei lavori; decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita tranne che, anteriormente alla scadenza, sia stata richiesta una proroga; l’effetto decadenziale si riconnette al mero dato fattuale del mancato avvio dei lavori entro il termine annuale fissato dalla legge.
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Mancato inizio dei lavori assentiti – Onere della prova – Comune.
L’onere della prova del mancato inizio dei lavori assentiti con licenza edilizia ovvero con permesso a costruire, incombe sul Comune che ne dichiara la decadenza alla stregua del principio generale in forza del quale i presupposti dell’atto adottato devono essere accertati dall’autorità emanante (in questo senso si vedano Consiglio di Stato, sez. V, 11/04/1990, n. 343; T.A.R. Campania, Napoli sez. II, 27/04/2005, n. 4817).
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Inizio dei lavori – Valutazione – Concreti lavori edilizi desumibili dagli indizi rilevati sul posto – Concentramento di mezzi e uomini – Mera esecuzione dei lavori di sbancamento – Insufficienza.
L’inizio dei lavori, ai sensi dell’art. 15, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001 deve intendersi riferito a concreti lavori edilizi che possono desumersi dagli indizi rilevati sul posto. Pertanto, i lavori debbono ritenersi «iniziati» quando consistono nel concentramento di mezzi e di uomini, cioè nell’impianto del cantiere, nell’innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di muri e nella esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio per evitare che il termine di decadenza del permesso possa essere eluso con ricorso ad interventi fittizi e simbolici. La mera esecuzione di lavori di sbancamento è, di per sé, inidonea per ritenere soddisfatto il presupposto dell’effettivo inizio dei lavori, essendo necessario che lo sbancamento sia accompagnato dalla compiuta organizzazione del cantiere e da altri indizi idonei a confermare l’effettivo intendimento del titolare del permesso di costruire di realizzare l’opera assentita (Consiglio di Stato, sez. VI, 19/09/2017, n. 4381); l’effettivo inizio dei lavori edili deve essere valutato non in via generale ed astratta, ma con specifico e puntuale riferimento all’entità ed alle dimensioni dell’intervento edilizio così come programmato e autorizzato.
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Proroga dei termini e rinnovo della concessione edilizia – Differenza.
L’istituto della proroga dei termini, quale provvedimento di secondo grado, modifica, ancorché parzialmente, il complesso degli effetti giuridici delineati dall’atto originario, accedendo all’originaria concessione ed operando uno spostamento in avanti del suo termine finale di efficacia, ciò diversamente dal rinnovo della concessione edilizia che implica il rilascio di un nuovo ed autonomo titolo, subordinato ad una nuova ed autonoma verifica dei presupposti richiesti dalle norme urbanistiche vigenti al momento del rilascio salvo, naturalmente, che le opere ancora da eseguire rientrino tra quelle realizzabili mediante segnalazione certificata di inizio attività (così, Consiglio di Stato, sez. IV, 05/07/2017, n. 3283). Essendo priva di autonomia, quindi, la proroga subisce inevitabilmente l’effetto caducatorio, ex tunc e operante di diritto, della decadenza dell’originaria concessione.
Pres. Migliozzi, Est. Nasini – M.L. (avv. Mazzocco) c. Comune di Courmayeur (avv. Carnelli)
Allegato
Titolo Completo
TAR VALLE D’AOSTA – 18 aprile 2018, n. 26SENTENZA
TAR VALLE D’AOSTA – 18 aprile 2018, n. 26
Pubblicato il 18/04/2018
N. 00026/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00055/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle D’Aosta
(Sezione Unica)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 55 del 2017, proposto da
Massimo Lamperti, rappresentato e difeso dall’avvocato Danilo Tassan Mazzocco, con domicilio eletto presso la Cancelleria TAR Valle D’Aosta in Aosta, via Cesare Battisti n. 1;
contro
Comune di Courmayeur, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Piercarlo Carnelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Aosta, via Losanna 17;
nei confronti
Rosanna Berthod, Elisa Berthod non costituiti in giudizio;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Donata Georgette Resenterra, Dorella Resenterra, rappresentati e difesi dagli avvocati Guido Luciano Fusca’, Ivan Tosco, con domicilio eletto presso la Cancelleria TAR Valle D’Aosta in Aosta, via Cesare Battisti n. 1;
per l’annullamento
– della comunicazione del Comune di Courmayeur, datata 16/8/17, recante il «Rigetto dell’istanza di variante a Concessione Edilizia n. 61/2011 consistente nella modifica e rotazione delle falde, modifiche alle strutture, eliminazione di alcune luci e finestre ed aumento della dimensione di altre, ampliamento interrato nell’immobile sito in località Cuignon (Val Veny) del Comune di Courmayeur» (doc. 1);
– della comunicazione del Comune di Courmayeur datata 1/6/17, prot. n. 9370, recante «Comunicazione relativa a possibile rigetto dell’istanza relativa al procedimento per variante a P. di C. n. 61/2011 consistente nella modifica e rotazione delle falde, modifiche alle strutture, eliminazione di alcune luci e finestre ed aumento delle dimensioni di altre, ampliamento interrato nell’immobile sito in località Cuignon (Val Veny), del Comune di Courmayeur. Fg 65 mappali n. 54-55. Zona “Af13” di PRG vigente. Richiesta di elementi ai sensi dell’art. 16, 1° comma della L.R. 19/2007» (doc. 2);
– del verbale redatto a seguito del sopralluogo dei tecnici comunali in data 31/05/2017, attestante l’asserita insussistenza di opere edili e il mancato inizio dei lavori relativamente alla Concessione edilizia n. 61/11 (doc. 2/bis);
– di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale rispetto a quelli inseriti nel compendio impugnatorio di cui al presente ricorso.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Courmayeur;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 aprile 2018 il dott. Paolo Nasini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
In forza di provvedimento emesso dal Comune di Courmayeur, n. 61 del 22.11.2011, Resenterra Antonio, Resenterra Donata Georgette e Resenterra Dorella hanno ottenuto la concessione per l’esecuzione di lavori finalizzati al recupero di rudere da destinare ad abitazione temporanea.
A seguito di richiesta di proroga della predetta concessione presentata dalle sole Resenterra Donata Georgette e Resenterra Dorella in data 20.6.2016, il Comune di Courmayeur ha accolto la richiesta differendo il termine per l’ultimazione dei lavori di un massimo di 24 mesi.
Successivamente, deceduto Resenterra Antonio il 26.2.2016, Resenterra Donata Georgette e Resenterra Dorella, con contratto del 24.11.2016, hanno ceduto a Massimo Lamperti i beni immobili oggetto della concessione di cui sopra.
Il Lamperti, quindi, con istanza del 26.4.2017, prot. 7040, ha avanzato richiesta di rilascio di permesso di costruire in variante rispetto alla concessione edilizia predetta.
Nell’ambito di quest’ultimo procedimento, il Comune di Courmayeur, con provvedimento datato 1.6.2017, ha comunicato al Lamperti che erano emersi motivi ostativi alla predetta richiesta in quanto, valutata la documentazione agli atti, e a seguito di sopralluogo in loco al fine di verificare lo stato dei luoghi, era emerso che i lavori oggetto della concessione edilizia originaria, contrariamente a quanto dichiarato nella comunicazione di inizio lavori del 19.10.2012, di fatto non erano mai iniziati, sicchè la concessione doveva ritenersi decaduta e non era possibile presentare richiesta di permesso a costruire in variante della stessa.
Successivamente alla presentazione di osservazioni da parte del Lamperti, il Comune resistente, ritenute queste ultime non accoglibili, ha emesso, in data 16.8.2017, provvedimento di rigetto dell’istanza di variante alla concessione edilizia presentata dal primo, comunicando altresì l’intervenuta decadenza della concessione medesima.
Con ricorso del 27 ottobre 2017 Massimo Lamperti ha impugnato il rigetto dell’istanza di variante alla concessione edilizia e la precedente comunicazione di motivi ostativi, deducendo:
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 59, 60 e 60 bis della L.R. n. 11/98, eccesso di potere per palese contraddittorietà e illogicità della motivazione, eccesso di potere per difetto di istruttoria;
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 60 della L.R. n. 11/98 e dall’art 15 del D.P.R. 380/11; eccesso di potere per palese contraddittorietà e illogicità della motivazione; eccesso di potere per difetto di istruttoria;
3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 60 della L.R. n. 11/98 e dall’art. 15 del d.p.r. n. 380/01; violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi; irrazionalità manifesta.
Con atto del 4.12.2017 sono intervenute in giudizio, ad adiuvandum del ricorrente, Resenterra Georgette Donata e Resenterra Dorella, argomentando ulteriormente in ordine ai motivi dedotti dal Lamperti, sottolineando, in particolare, come il Comune resistente concedendo la proroga per l’ultimazione dei lavori sopra citata avesse riconosciuto la sussistenza di tutti i presupposti e, quindi, implicitamente, anche il tempestivo inizio dei lavori autorizzati.
Il Comune di Courmayeur si è costituito in giudizio, con atto del 6.12.2017, contestando la fondatezza in fatto e diritto degli addotti motivi di impugnazione e chiedendo il rigetto del ricorso.
Parte ricorrente e il Comune resistente nei termini di legge hanno, quindi, depositato ulteriori memorie difensive.
All’udienza del 11.4.2018 la causa, previa discussione, è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
Letti i motivi di impugnazione e le argomentazioni del ricorrente, nonché le difese di tutte le parti in causa, è opportuno, in primo luogo, esaminare il terzo motivo di ricorso dedotto, recante “Violazione e falsa applicazione dell’art. 60 della L.R. n. 11/98 e dell’art. 15 del d.p.r. n. 380/01; violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi; irrazionalità manifesta”.
In particolare, il Lamperti lamenta:
– che il provvedimento di rigetto, dando atto, nell’ambito dell’autonomo e diverso procedimento relativo all’istanza di variante della Concessione edilizia, <<che il permesso di costruire…è da ritenersi decaduto ai sensi dell’art 60 della l.r. 11/1998>>, si pone in contrasto con il principio di tipicità degli atti amministrativi, integrando un atto atipico dai contenuti ibridi;
– che, con il provvedimento impugnato, il Comune, dichiarando la decadenza nell’ambito di un diverso procedimento, ha leso l’affidamento del ricorrente, considerato il provvedimento di proroga della concessione intervenuto in data 14.7.2016 e tenuto conto del fatto che il Lamperti avrebbe potuto del tutto legittimamente, sulla base della concessione prorogata, realizzare i lavori assentiti dal Comune senza che questo avesse nulla da dire in ordine alla decadenza della concessione stessa
Il motivo è infondato.
Come accennato, con il provvedimento del 16.8.2017 e quello, da quest’ultimo richiamato, datato 1.6.2017, il Comune di Courmayeur, nel rigettare l’istanza di variante alla concessione/permesso a costruire originaria n. 61 del 22.11.2011, ha ritenuto decaduta la concessione medesima perché i lavori di fatto non sono mai stati iniziati.
In tal senso, quindi, i provvedimenti impugnati, ancorchè resi nell’ambito di un procedimento instaurato per la variante alla originaria concessione edilizia, contengono un accertamento ed una statuizione esplicitamente dichiarativa delll’intervenuta decadenza di quest’ultima.
Ai sensi dell’art 60, comma 6, l.r. 11/1998, decorsi i termini di cui al comma 5 (cioè quelli di inizio e fine dei lavori come previsti nella concessione-permesso a costruire), il permesso di costruire decade di diritto per la parte non eseguita, salvo che, anteriormente alla scadenza, sia richiesta una proroga. La proroga può essere accordata con provvedimento motivato per una sola volta e per un periodo non superiore a ventiquattro mesi, per cause indipendenti dalla volontà del titolare del permesso di costruire che abbiano ritardato i lavori in corso di esecuzione.
Il fatto che la declaratoria di decadenza non sia stata resa nell’ambito di un procedimento autonomo rispetto a quello sorto in conseguenza della richiesta di variante da parte del Lamperti non rileva, in quanto è necessario e sufficiente che il provvedimento di rigetto della predetta istanza sia preceduto da una declaratoria espressa e motivata dell’intervenuta decadenza, quale effetto ex lege conseguente all’accertamento – in questo caso – del mancato inizio dei lavori.
Al riguardo, va richiamato il più recente insegnamento espresso dal Consiglio di Stato secondo il quale, ai sensi dell’art. 15, comma 2, d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere completata, non può superare tre anni dall’inizio dei lavori; decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita tranne che, anteriormente alla scadenza, sia stata richiesta una proroga e l’effetto decadenziale si riconnette al mero dato fattuale del mancato avvio dei lavori entro il termine annuale fissato dalla legge; in altri termini la decadenza del permesso di costruire costituisce effetto automatico del trascorrere del tempo, che per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo abilitativo e la pronunzia di decadenza del permesso a costruire ha carattere strettamente vincolato all’accertamento del mancato inizio e completamento dei lavori entro i termini stabiliti dalla norma stessa (rispettivamente un anno e tre anni dal rilascio del titolo abilitativo, salvo proroga), e natura ricognitiva del venir meno degli effetti del permesso a costruire per l’inerzia del titolare a darvi attuazione; decadenza che opera di diritto, con la conseguenza che non è richiesta l’adozione di un provvedimento amministrativo espresso (così, Consiglio di Stato, sez. IV, 10/07/2017, n. 3371).
Peraltro, la soluzione della questione non sarebbe differente anche qualora si considerasse il parzialmente diverso precedente principio di diritto espresso dal Consiglio di Stato secondo il quale, sebbene la decadenza del permesso di costruire ai sensi dell’art. 15, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001 costituisca un effetto che discende dall’inutile decorso del termine di inizio e/o completamento nondimeno s’impone l’adozione di un provvedimento formale da parte del competente organo comunale, ancorché meramente dichiarativo e con efficacia ex tunc: questo perchè la ratio della necessaria intermediazione di un formale provvedimento amministrativo di carattere dichiarativo va ravvisata nell’esigenza di assicurare il contraddittorio con il privato in ordine all’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che giustificano la pronuncia stessa (così, Consiglio di Stato, sez. IV, 22/10/2015, n. 4823).
Nel caso di specie la finalità di consentire una forma di interlocuzione al procedimento de quo è stata comunque assicurata se è vero che con la comunicazione del 1.6.2017 la P.A. ha concretamente instaurato il contraddittorio con il Lamperti in ordine alla stessa.
E d’altra parte non è previsto normativamente, e le pronunce sopra richiamate del Consiglio di Stato sostanzialmente escludono la necessità, che il provvedimento dichiarativo della intervenuta decadenza debba essere reso nell’ambito di un procedimento ad hoc, autonomo e precedente, ad esempio, a quello di autorizzazione alla variante.
E’ sufficiente, invece, che, come nel caso di specie, nell’ambito di un procedimento comunque connesso con quello all’esito del quale era stato adottata la concessione edilizia- permesso a costruire, la decadenza venga accertata e motivatamente dichiarata anche solo in via incidentale, come premessa per l’adozione del provvedimento conclusivo e che il soggetto controinteressato all’accertamento della decadenza sia stato messo in condizione di poter interloquire con la P.A.
Poiché nel caso di specie, come accennato, il Lamperti ha ricevuto la missiva ai sensi dell’art 16 l. 11/98 (istituto sostanzialmente omologo a quello di cui all’art 10 bis l. 241/90), attesa, altresì, la natura vincolata dell’accertamento e del provvedimento dichiarativo dell’intervenuta decadenza, la mancanza di un autonomo procedimento e di una formale comunicazione di avvio dello stesso non rileva in quanto la partecipazione del Lamperti alla valutazione in questione è stata garantita.
Si può passare ora agli ulteriori motivi di impugnazione, in ordine ai quali è possibile procedere ad un esame unitario.
In primo luogo, il Lamperti lamenta “violazione e falsa applicazione degli artt. 59, 60 e 60 bis della L.R. n. 11/98, eccesso di potere per palese contraddittorietà e illogicità della motivazione, eccesso di potere per difetto di istruttoria” in quanto:
– in data 19.10.2012 il Geom. Resenterra aveva comunicato formale denuncia di inizio lavori regolarmente protocollata e inviata anche alla competente Asl e alla Direzione Regionale del Lavoro indicando come data presunta di inizio lavori il 19.10.2012;
– successivamente a tale data il Resenterra aveva dato effettivamente avvio ai lavori, entro il 21.11.2012, realizzando a) la picchettatura e la recinzione del cantiere; b) i lavori di sbancamento prodromici alla posa delle solette e della muratura; c) la posa delle tubature e degli allacciamenti relativi all’impianto fognario per consentire il deflusso dell’acqua; d) gli allacciamenti relativi all’acquedotto, all’acqua corrente, all’energia elettrica;
– i rilievi effettuati dal geom. Salice per conto delle controinteressate Berthod Rosanna ed Elisa tra il mese di settembre 2016 e il mese di maggio 2017 e quelli successivi eseguiti dai tecnici comunali in data 31.5.2017 non rilevano essendo stati eseguiti a distanza di cinque anni dalla dichiarazione di inizio lavori;
– la mancata prosecuzione dei lavori è stata incolpevole è ha determinato un mutamento dello stato dei luoghi.
In secondo luogo, il ricorrente lamenta “violazione e falsa applicazione dell’art. 60 della L.R. n. 11/98 e dall’art 15 del D.P.R. 380/11; eccesso di potere per palese contraddittorietà e illogicità della motivazione; eccesso di potere per difetto di istruttoria”, in quanto:
– a seguito dell’avviso di inizio lavori del 19.10.2012 non era stato più possibile proseguire gli stessi sia a causa del peggioramento delle condizioni atmosferiche, e della conseguente ordinanza sindacale di chiusura della strada comunale della Val Veny sino alla primavera successiva, sia per il peggioramento delle condizioni di salute del Resenterra, al quale, già provato per una neuropatia dal 2010, era stata diagnosticata, nel dicembre 2012, una forma tumorale alla laringe successivamente estesasi anche al polmone sinistro e alle ossa fino alla morte del predetto in data 26.2.2016;
– il Comune resistente concedendo la proroga della data di fine lavori con provvedimento in data 14.7.2016 ha ritenuto meritevoli di accoglimento e condivisione le summenzionate motivazioni ritenendo che dall’autunno 2012 il Resenterra non fosse in grado svolgere il ruolo di direttore dei lavori e, implicitamente, che i lavori fossero già stati iniziati.
Nessuna delle doglianze predette è accoglibile.
Occorre muovere dalla questione relativa alla contestata erroneità dell’accertamento dei fatti e alla asserita carenza di istruttoria da parte della P.A.
La concessione edilizia n. 61/11 del 22.11.2011 ottenuta da Resenterra Antonio e ritirata dallo stesso in data 2.12.2011 prevedeva come data ultima per l’inizio dei lavori il 21.11.2012, e come termine di ultimazione dei lavori 60 giorni dalla data di inizio dei lavori.
Nella comunicazione di inizio lavori e in quella di apertura cantiere (docc 1 e 2 parte intervenuta Resenterra) Resenterra Antonio ha indicato come data di inizio dei lavori quella del 19.10.2012 e se medesimo come responsabile e direttore dei lavori.
Occorre premettere che secondo giurisprudenza consolidata e condivisibile l’onere della prova del mancato inizio dei lavori assentiti con licenza edilizia ovvero con permesso a costruire, incombe sul Comune che ne dichiara la decadenza alla stregua del principio generale in forza del quale i presupposti dell’atto adottato devono essere accertati dall’autorità emanante (in questo senso si vedano Consiglio di Stato, sez. V, 11/04/1990, n. 343; T.A.R. Campania , Napoli sez. II, 27/04/2005, n. 4817).
Sempre secondo gli insegnamenti più recenti e condivisibili della giurisprudenza, l’inizio dei lavori, ai sensi dell’art. 15, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001 – norma sostanzialmente conforme al citato art 60 l. r. 11/9 – deve intendersi riferito a concreti lavori edilizi che possono desumersi dagli indizi rilevati sul posto. Pertanto i lavori debbono ritenersi « iniziati » quando consistono nel concentramento di mezzi e di uomini, cioè nell’impianto del cantiere, nell’innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di muri e nella esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio per evitare che il termine di decadenza del permesso possa essere eluso con ricorso ad interventi fittizi e simbolici. La mera esecuzione di lavori di sbancamento è, di per sé, inidonea per ritenere soddisfatto il presupposto dell’effettivo inizio dei lavori, entro il termine di un anno dal rilascio del permesso di costruire a pena di decadenza del titolo abilitativo (art. 15 d.P.R. n. 380/2001), essendo necessario che lo sbancamento sia accompagnato dalla compiuta organizzazione del cantiere e da altri indizi idonei a confermare l’effettivo intendimento del titolare del permesso di costruire di realizzare l’opera assentita (Consiglio di Stato, sez. VI, 19/09/2017, n. 4381); l’effettivo inizio dei lavori edili deve essere valutato non in via generale ed astratta, ma con specifico e puntuale riferimento all’entità ed alle dimensioni dell’intervento edilizio così come programmato e autorizzato; l’inizio dei lavori, idoneo ad impedire la decadenza del titolo edilizio, può ritenersi sussistente quando le opere intraprese sono tali da evidenziare l’effettiva volontà di realizzare l’opera, non essendo a ciò sufficiente il semplice sbancamento del terreno e la predisposizione degli strumenti e materiali da costruzione (Consiglio di Stato, sez. V, 31/08/2017, n. 4150).
Ora nella specie, nel verbale di sopralluogo eseguito dai tecnici comunali in data 31.5.2017, sulla scorta del quale sono stati poi emessi i provvedimenti impugnati, è stato constatato che: <<all’interno dell’area oggetto di lavori non si rilevano attività edilizie in corso né opere edili considerevoli realizzate. Nel sedime del rudere sono presenti un tubo di derivazione dell’acqua con relativo rubinetto e dei passacavi corrugati in plastica. E’ presente una recinzione in legno in stato di degrado e abbandono che delimita parzialmente una parte d’area oggetto dei lavori di cui alla C.E. 61/11. Alla base della recinzione ci sono ammassate delle reti di cantiere di colore arancione e verde. Inoltre, non è stato apposto nessun cartello di cantiere>>.
Tale documento e i rilievi in esso contenuti devono ritenersi di per sé idonei a fondare un legittimo provvedimento di decadenza salva un’eventuale prova contraria, da parte del controinteressato, idonea a dimostrare l’effettiva esecuzione di opere sufficienti a integrare un’ipotesi di inizio lavori.
La documentazione prodotta dal ricorrente e dalle intervenute al riguardo non è idonea ad integrare la prova contraria di cui sopra.
In particolare, la documentazione fotografica depositata dal Lamperti (doc 10) è priva di data, né è possibile determinarla aliunde, sicchè non può essere con certezza affermato che rappresenti la situazione dei luoghi al momento del 19.10.2012; nello stesso senso, la planimetria (doc 8) così come il regolamento utenti del nuovo collettore fognario del Cuignon nel Comune di Courmayeur (doc 9) non recano la data né è possibile accertarla aliunde. Infine, la fattura (doc. 11) è di data successiva e non consente di capire quando sono stati eseguiti i lavori indicati nella stessa.
Le opere asseritamente eseguite dal Resenterra e dedotte da parte ricorrente nell’atto introduttivo come sopra riportate, quindi, non risultano adeguatamente provate; del resto, se anche lo fossero, non sarebbero comunque idonee ad integrare quanto richiesto dalla giurisprudenza citata affinchè i lavori possano ritenersi “iniziati”.
Il fatto, poi, che il sopralluogo da parte dei tecnici comunali e il relativo accertamento sia avvenuto solo in data 31.5.2017 non rende illegittima la declaratoria di decadenza, in quanto deve ritenersi che in mancanza di prova contraria la situazione attuale corrisponda a quella esistente alla data di inizio dei lavori (19.10.2012).
Parte ricorrente, infatti, non ha fornito idonei elementi di prova atti a dimostrare che la condizione dei luoghi attuale sia mutata in modo rilevante rispetto a tale ultima data, né ciò è possibile affermarlo in via meramente presuntiva.
Esaminiamo, quindi, la questione relativa alla – solo apparente – contraddittorietà esistente tra i provvedimenti per i quali è causa e quello di proroga del 14.7.2016 emesso dal Comune di Courmayeur e più sopra citato.
In quest’ultimo provvedimento la P.A. ha motivato richiamando l’art 60 della L. R. 11/98 e ritenendo, ai fini del rispetto del termine di completamento dei lavori, sussistenti cause giustificative della proroga indipendenti dalla volontà del titolare della concessione, dando atto che:
– Resenterra Antonio era cointestatario della Concessione Edilizia n. 61/11 ed era anche direttore dei lavori architettonici e strutturali;
– dalla documentazione presentata in data 20.6.2016 (ovvero quella medica richiamata e depositata da parte ricorrente anche nel presente giudizio) emergeva che il Resenterra era in precarie condizioni di salute e che dall’autunno 2012 le sue condizioni di salute erano peggiorate in maniera significativa tale da non consentirgli di svolgere il compito di direttore di lavori;
Come accennato, secondo il Lamperti e parte intervenuta i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi perché l’accertamento dell’intervenuta decadenza doveva ritenersi precluso alla luce della suddetta proroga, atteso che il Comune, nell’accordare la stessa, non può non aver accertato la regolarità e tempestività dell’inizio dei lavori.
Occorre evidenziare che il provvedimento di proroga non contiene alcun accertamento espresso in ordine al rispetto del termine di inizio dei lavori, né può ritenersi che ciò sia implicito, in quanto, a ben vedere, la motivazione è integralmente incentrata sulla fondatezza dei motivi addotti, dalle allora titolari della concessione edilizia (le intervenute Resenterra), quali “cause indipendenti dalla volontà del titolare del permesso di costruire che abbiano ritardato i lavori in corso di esecuzione”.
Ecco, quindi, che a fronte di un provvedimento che nulla accerta in ordine alla tempestività dell’inizio dei lavori, non solo non vi erano preclusioni per il Comune, ma la declaratoria di decadenza deve ritenersi un atto dovuto da parte della P.A.
Come sottolineato dalla giurisprudenza, infatti, nel settore edile la decadenza costituisce l’effetto automatico dell’inutile decorso del termine entro cui i lavori si sarebbero dovuti iniziare e concludere; pertanto, essa ha natura non già costitutiva, bensì dichiarativa con efficacia ex tunc di un effetto verificatosi ex se e direttamente e in tal modo va letto l’art. 15 comma 2, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, in virtù del quale, inutilmente decorsi detti termini, il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga. (così, Consiglio di Stato, sez. IV, 15/04/2016, n. 1520).
Pertanto, al momento dell’adozione della proroga la concessione originaria aveva già perduto ogni effetto, sicchè, non solo la variante richiesta dal Lamperti non poteva essere autorizzata, non essendovi più alcuna concessione efficace, ma anche la stessa proroga è provvedimento che, se, da un lato, non avrebbe dovuto essere adottato, dall’altro in ogni caso, essendo meramente accessorio della concessione originaria, partecipa delle sorti di quest’ultimo.
Infatti, l’istituto della proroga dei termini, quale provvedimento di secondo grado, modifica, ancorché parzialmente, il complesso degli effetti giuridici delineati dall’atto originario, accedendo all’originaria concessione ed operando uno spostamento in avanti del suo termine finale di efficacia, ciò diversamente dal rinnovo della concessione edilizia che implica il rilascio di un nuovo ed autonomo titolo, subordinato ad una nuova ed autonoma verifica dei presupposti richiesti dalle norme urbanistiche vigenti al momento del rilascio salvo, naturalmente, che le opere ancora da eseguire rientrino tra quelle realizzabili mediante segnalazione certificata di inizio attività (così, Consiglio di Stato, sez. IV, 05/07/2017, n. 3283).
Essendo priva di autonomia, quindi, la proroga subisce inevitabilmente l’effetto caducatorio, ex tunc e operante di diritto, della decadenza dell’originaria concessione.
Infine, in ordine alle doglianze relative alla incolpevole prosecuzione dei lavori da parte dl Resenterra successivamente al 19.10.2012, le stesse sono irrilevanti e, quindi, inammissibili, perché in questa sede non è in contestazione la mancata esecuzione successiva dei lavori e, quindi, il mancato rispetto del termine finale.
Se, poi, con tali argomentazioni il ricorrente e le intervenute intendono affermare che dal 19.10.2012 al 21.11.2012 (termine ultimo per l’inizio lavori di cui alla concessione) il Resenterra non ha potuto procedere all’esecuzione di ulteriori lavori così da integrare quanto richiesto dalla giurisprudenza perché possa dirsi rispettato il termine di inizio lavori, occorre sottolineare che:
– ciò dimostrerebbe che le opere asseritamente realizzate al 19.10.2012, comunque, non costituivano inizio lavori;
– la documentazione medica depositata dalla quale emergerebbero le problematiche di cui ha sofferto il Resenterra – oltre ad essere non completamente visibile – è successiva al 21.11.2012 (ad eccezione del certificato del 2010 che però non rileva nel caso di specie, atteso che l’assunzione dell’incarico di direttore lavori è comunque datato 19.10.2012), sicchè non è tale da giustificare la mancata realizzazione di ulteriori lavori entro il termine ultimo previsto per l’inizio lavori;
– non è stata data alcuna giustificazione in ordine al fatto che dal 21.11.2011 sino al 19.10.2012 non siano state eseguite opere tali da integrare un inizio lavori.
Si consideri, peraltro, che, per quanto consta, neppure alla data di instaurazione del presente procedimento risulta che la condizione dei luoghi sia mutata.
In forza delle suesposte considerazioni il ricorso si rivela infondato e va perciò rigettato.
In punto spese di lite, le stesse possono essere compensate tra le parti tenuto conto della peculiarità della vicenda all’esame in relazione ai fatti che l’hanno contrassegnato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle D’Aosta (Sezione Unica) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
a) Rigetta il ricorso RG n. 55/17;
b) Compensa le spese processuali tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Aosta nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2018 con l’intervento dei magistrati:
Andrea Migliozzi, Presidente
Davide Soricelli, Consigliere
Paolo Nasini, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Paolo Nasini
IL PRESIDENTE
Andrea Migliozzi
IL SEGRETARIO