* INQUINAMENTO DEL SUOLO – Bonifica – Voltura del decreto di bonifica per effetto di trasferimento delle aree interessate dalle attività di risanamento – Garanzie finanziarie – Carattere di accessorietà della fideiussione- Ministero dell’Ambiente – Imposizione, alla società alienante, di una responsabilità per fatto altrui, per gli inadempimenti agli obblighi di bonifica da parte delle società acquirenti – Illegittimità.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 3^
Regione: Veneto
Città: Venezia
Data di pubblicazione: 7 Dicembre 2016
Numero: 1342
Data di udienza: 16 Novembre 2016
Presidente: Settesoldi
Estensore: Pizzi
Premassima
* INQUINAMENTO DEL SUOLO – Bonifica – Voltura del decreto di bonifica per effetto di trasferimento delle aree interessate dalle attività di risanamento – Garanzie finanziarie – Carattere di accessorietà della fideiussione- Ministero dell’Ambiente – Imposizione, alla società alienante, di una responsabilità per fatto altrui, per gli inadempimenti agli obblighi di bonifica da parte delle società acquirenti – Illegittimità.
Massima
TAR VENETO, Sez. 3^ – 7 dicembre 2016, n. 1342
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Bonifica – Voltura del decreto di bonifica per effetto di trasferimento delle aree interessate dalle attività di risanamento – Garanzie finanziarie – Carattere di accessorietà della fideiussione.
In virtù del carattere di accessorietà dell’obbligazione fideiussoria (artt. 1939 e 1941 c.c.), nel caso di voltura del decreto di bonifica per effetto di trasferimento delle aree interessate dalle attività di risanamento, le garanzie finanziarie dovranno essere richieste e prestate dal soggetto cessionario.
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Bonifica – Voltura del decreto di bonifica per effetto di trasferimento delle aree interessate dalle attività di risanamento – Ministero dell’Ambiente – Imposizione, alla società alienante, di una responsabilità per fatto altrui, per gli inadempimenti agli obblighi di bonifica da parte delle società acquirenti – Illegittimità.
Non sussiste, in capo al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, alcun potere per imporre unilateralmente alla società alienante, a prescindere da qualunque accordo negoziale concordato inter partes, una responsabilità per fatto altrui, per eventuali inadempimenti agli obblighi di bonifica compiuti dalle società acquirenti beneficiarie della volturazione del decreto di bonifica, non derivando un tale potere né dalla normativa ambientale di cui al d.lgs. n. 152/2006, né dai generali princìpi che regolano la materia dell’assunzione della responsabilità.
Pres. Settesoldi, Est. Pizzi – S. s.p.a. (avv.ti Grassi e Stivanello Gussoni) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR VENETO, Sez. 3^ - 7 dicembre 2016, n. 1342SENTENZA
TAR VENETO, Sez. 3^ – 7 dicembre 2016, n. 1342
Pubblicato il 07/12/2016
N. 01342/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00573/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 573 del 2014, proposto da:
Syndial s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Grassi e Franco Stivanello Gussoni, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia, Dorsoduro 3593;
contro
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui Uffici è legalmente domiciliato in Venezia, San Marco, 63;
nei confronti di
Città Metropolitana di Venezia, già Provincia di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Roberto Chiaia, Roberta Brusegan e Katia Maretto, con domicilio eletto presso l’Avvocatura della Città Metropolitana di Venezia, in Venezia-Mestre, via Forte Marghera 191;
Società Transped s.p.a., Società Arkema s.p.a., Regione Veneto non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
del decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare – Direzione Generale per la tutela del territorio e delle risorse idriche, prot. 4774/TRI/D/B dell’11 dicembre 2013, ricevuto per fax dalla ricorrente il 21 febbraio 2014, con cui è stata approvata la richiesta di variazione della titolarità dalla Syndial alle Società Arkema e Transped del “Progetto definitivo di bonifica dei terreni con misure di sicurezza – Area Vecchio Petrolchimico” approvato con il Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare con protocollo n. 4753/QdV/B del 2 luglio 2008;
della nota prot. n. 6099/TRI del 25 febbraio 2014 avente ad oggetto “Trasmissione del Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare prot. n.4774/TRI/DI/B dell’11/12/2013, sentito il Ministero dello Sviluppo Economico, vistato dalla Corte dei Conti in data 11.02.2014, reg. n.1, foglio n.769, concernente l’approvazione della richiesta di variazione della titolarità dalla Syndial SpA alla Arkema Srl e dalla Syndal SpA alla Transped SpA del “Progetto definitivo di bonifica dei terreni con misure di sicurezza – Area Vecchio Petrolchimico” ricadente nel sito di interesse nazionale di Venezia-Porto Marghera”, limitatamente alla parte in cui stabilisce che “resta confermata la fideiussione, precedentemente prestata dalla Syndial SpA per il suindicato Progetto, prevista nel decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare prot. n.4753/TRI/DI/B del 2 luglio 2008”;
di tutti gli atti presupposti, connessi e/o consequenziali, ivi compreso il parere del Ministero dello Sviluppo Economico di cui alla nota 7 novembre 2013 prot. 180991, acquisito dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare al prot. n.54556/TRI dell’8 novembre 2013.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e della Città Metropolitana di Venezia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 novembre 2016 il dott. Michele Pizzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso notificato in data 18 aprile 2014 al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, alla Società Transped s.p.a., alla società Arkema s.r.l., alla Regione Veneto, alla Provincia di Venezia (ora Città Metropolitana di Venezia), nonché, per mera notizia, al Ministero della Salute, al Ministero dello Sviluppo Economico, al Comune di Venezia e all’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente del Veneto, la società Syndial s.p.a., proprietaria di aree situate all’interno del sito industriale di Porto Marghera (zona Vecchio Petrolchimico), ha impugnato il Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare dell’11 dicembre 2013 meglio indicato in epigrafe, con il quale, oltre all’approvazione della richiesta di variazione della titolarità dalla Syndial alle società Arkema s.r.l e Transped s.p.a. del “Progetto definitivo di bonifica dei terreni con misure di sicurezza-Area Vecchio Petrolchimico” (approvato con Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare con protocollo n.4753/QdV/DI/B del 2 luglio 2008), è stato disposto, altresì, che l’odierna società ricorrente mantenga le fideiussioni a suo tempo accese a garanzia degli adempimenti relativi al menzionato Progetto di bonifica, anche in relazione agli obblighi di bonifica ricadenti sulle aree che sono state oggetto di contratti preliminari di compravendita intercorsi tra l’odierna ricorrente (promittente venditore) e le società Transped s.p.a. ed Arkema s.r.l. (promissarie acquirenti), sottoscritti rispettivamente il 22 dicembre 2008 ed il 29 dicembre 2010, a seguito dei quali le tre suddette società hanno trasmesso al Ministero dell’Ambiente, in data 14 giugno 2012, la nota con la quale veniva richiesta la autorizzazione allo scorporo ed alla volturazione di parte del suddetto Progetto di bonifica: scorporo e volturazione successivamente approvata con il citato Decreto dell’11 dicembre 2013 oggetto del presente giudizio.
Nel citato Decreto dell’11 dicembre 2013 il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ha previsto, all’art. 1, comma 5, che: “Restano ferme la responsabilità patrimoniale della Syndal SpA e la fideiussione già presentata dalla stessa Società a favore della Provincia di Venezia, a garanzia del completamento e della corretta esecuzione degli interventi previsti dal “Progetto definitivo di bonifica dei terreni con misure di sicurezza-Area Vecchio Petrolchimico” di cui all’articolo 1, commi 1 e 2; a tal fine la Syndial SpA risponde della mancata o non corretta esecuzione dei suddetti interventi in via sussidiaria e previa escussione della Arkema srl e della Transped SpA, rispettivamente per le aree di cui all’Allegato 2 e 3”.
Nel successivo art.4, comma 3, del medesimo Decreto dell’11 dicembre 2013 è stato disposto che: “Resta confermata la fideiussione precedentemente prestata dalla Syndial SpA per il “Progetto definitivo di bonifica dei terreni con misure di sicurezza-Area Vecchio Petrolchimico”, prevista nel Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare con protocollo n.4753/QdV/DI/B del 2 luglio 2008”.
Avverso tali prescrizioni è insorta la società Syndial s.p.a. con ricorso articolato in due motivi.
Con il primo motivo di ricorso è stata lamentata violazione dell’art. 242, comma 7, D.Lgs n.152/2006, eccesso di potere, in particolare sotto i profili del difetto dei presupposti, della carenza di istruttoria e di motivazione, della contraddittorietà, della irragionevolezza, della ingiustizia manifesta e travisamento dei fatti per aver il Ministero dell’Ambiente erroneamente imposto alla Syndial s.p.a. di mantenere la garanzia fideiussoria in relazione all’adempimento degli obblighi di bonifica da eseguirsi sulle aree oggetto dei menzionati contratti preliminari di compravendita ed in relazione alle quali aree vi è stata la modifica della titolarità del soggetto tenuto all’adempimento degli obblighi di bonifica: “In concreto, nel caso di voltura del decreto di bonifica per effetto di trasferimento delle aree interessate dalle attività di risanamento, le garanzie finanziarie dovranno essere richieste e prestate dal soggetto cessionario” (pag. 7 del ricorso), nonché per aver il Ministero dell’Ambiente illegittimamente richiesto il raddoppio della garanzia finanziaria laddove, per il medesimo intervento, ha richiesto l’accensione della fideiussione “al soggetto subentrato accompagnata dall’obbligo di mantenimento delle precedenti fideiussioni alla società cedente” (pag. 7 del ricorso), in violazione del tetto massimo della garanzia fideiussoria (50% del costo stimato dell’intervento) previsto dal comma 7 dell’art. 242 cit., nonché per aver il Ministero dell’Ambiente illegittimamente richiesto tale raddoppio della garanzia fideiussoria senza addurre alcuna motivazione a sostegno di tale richiesta.
Con il secondo ed ultimo motivo di ricorso è stata censurata la violazione dell’art. 242, comma 7, D.Lgs n.252/2006, violazione del principio comunitario del “chi inquina paga” espresso dall’art. 191 del TFUE e dalla Direttiva 2004/35/CE, violazione degli articoli 1 e 14 della suddetta Direttiva 2004/35/CE, eccesso di potere, in particolare sotto i profili del difetto dei presupposti, della carenza di istruttoria e di motivazione, della contraddittorietà, della irragionevolezza, della ingiustizia manifesta e travisamento dei fatti, per aver erroneamente il Ministero dell’Ambiente imposto alla società Syndial il mantenimento delle precedenti garanzie fideiussorie, dato che la medesima società “ha operato nel sito solo nella qualità di proprietario non colpevole ai sensi dell’art 9 d.m. n.471 del 1999 e dell’art. 245, d.lgs. n.152 del 2006” (pag. 10 del ricorso), non essendovi pertanto alcuna ragione per imporre a carico della Syndial il mantenimento delle precedenti fideiussioni a garanzia “dell’adempimento degli obblighi di bonifica da parte dell’acquirente cui è stato volturato il decreto di approvazione del progetto di bonifica dell’are oggetto della compravendita” (pag. 10 del ricorso), anche in ragione del fatto che nei confronti della società ricorrente non è mai stata accertata la “responsabilità per la contaminazione riscontrata nelle aree oggetto degli interventi autorizzati con il decreto ministeriale prot. n.4753/QdV/DI/B del 2 luglio 2008” (pag. 10 del ricorso).
Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, chiedendo il rigetto del ricorso.
Si è costituita in giudizio, altresì, la Provincia di Venezia (ora Città Metropolitana di Venezia) chiedendo il rigetto del ricorso ed eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità per tardività almeno del secondo motivo di ricorso dato che: “nelle premesse al Decreto 4774/2013 si dà atto di una precedente riunione tecnica, tenutasi in data 07.10.2011, ed alla quale parteciparono anche i rappresentanti di Syndial, di Arkema e di Transped, nella quale erano state già esaminate le procedure da seguire in caso di volturazione dei decreti di approvazione dei progetti di bonifica” (pag. 7 della memoria depositata il 14 ottobre 2016).
La società ricorrente, con successiva memoria e replica, depositate rispettivamente il 14 ed il 25 ottobre 2016, ha illustrato i motivi di ricorso insistendo per l’accoglimento della domanda.
All’udienza del 16 novembre 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
In via preliminare occorre esaminare l’eccezione di tardività del ricorso sollevata dalla Città Metropolitana di Venezia (già Provincia di Venezia).
L’eccezione è infondata.
La mera partecipazione della odierna ricorrente, nell’ottobre del 2011, ad una riunione tecnica per l’esame delle procedure da seguire in caso di volturazione dei decreti di approvazione dei progetti di bonifica, infatti, non comporta di per sé alcuna acquiescenza su quanto deciso in tale riunione, non essendovi alcuna prova in merito a quanto espresso dalla Syndial in quella sede, né essendo emerso dagli atti di causa alcun comportamento della menzionata società inequivocabilmente diretto ad essere interpretato quale manifestazione tacita di volontà negoziale in punto di assunzione di responsabilità per fatto altrui.
In secondo luogo l’effetto lesivo non è sorto automaticamente da quanto deciso nella riunione tecnica del 2011, ma è venuto in luce e si è concretizzato solo con l’adozione del Decreto oggetto del presente giudizio.
L’eccezione di tardività del ricorso, pertanto, deve essere rigettata.
Si può ora passare all’esame del merito della controversia.
Il primo motivo di ricorso è fondato.
Da un piano di teoria generale, da cui opportunamente occorre principiare, si rileva che l’obbligazione fideiussoria, ai sensi degli articoli 1939 e 1941 c.c., è valida ed efficace in quanto sia valida ed efficace l’obbligazione principale.
Il carattere della accessorietà, che connota e definisce l’istituto della fideiussione e che permane per tutto il tempo dello svolgimento del rapporto, non significa solo che in tanto sussiste l’obbligazione fideiussoria in quanto sussiste l’obbligazione principale, ma anche che il contenuto di quella viene ad essere determinato sulla base del contenuto di questa.
Precipuo carattere della accessorietà è quello delineato dall’art. 1941 c.c., ove viene affermato il principio generale ed inderogabile secondo cui: “La fideiussione non può eccedere ciò che è dovuto dal debitore, né può essere prestata a condizioni più onerose”, con la conseguenza che: “la fideiussione eccedente il debito o contratta a condizioni più onerose è valida nei limiti dell’obbligazione principale”, delineandosi quindi una figura di riduzione legale della fattispecie fideiussoria.
Ribadito, pertanto, il principio generale secondo cui la fideiussione non può avere, salvo casi eccezionali, un contenuto eccedente quello della obbligazione principale, occorre verificare quale sia l’attuale estensione dell’obbligazione principale in capo all’odierna ricorrente, ovvero quale sia il contenuto degli obblighi di bonifica a carico della società Syndial, a seguito della adozione del Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare dell’11 dicembre 2013 (oggetto del presente giudizio), che ha disposto la volturazione parziale del Progetto di bonifica dei terreni dell’area del Vecchio Petrolchimico, approvando la “la richiesta di variazione della titolarità” del suddetto Progetto di bonifica dalla Syndial s.p.a. (odierna ricorrente e società alienante) alle società Arkema s.r.l. e Transped s.r.l. (acquirenti), in relazione alle rispettive aree oggetto di compravendita.
Al riguardo, come correttamente rilevato dalla ricorrente, in caso di variazione della titolarità del Progetto di bonifica, l’acquirente delle aree da bonificare diventa l’unico titolare del Progetto di bonifica, e soltanto su di lui grava l’obbligo di bonifica delle aree acquistate.
Tanto è vero che, come è stato giustamente rilevato, “a seguito della cessione, l’originaria proprietaria (Syndial), oltre a non avere l’obbligo, non ha neppure il diritto, né il potere di effettuare interventi di bonifica sui terreni ceduti.” (pag. 4 della memoria di parte ricorrente, depositata il 14.10.2016).
Pertanto risulta evidente come la società odierna ricorrente non sia più destinataria degli obblighi di bonifica, in relazione alle aree per le quali è intervenuta la volturazione della titolarità del relativo Progetto di bonifica, rimanendo tuttavia obbligata, seppur in via sussidiaria, ai sensi dell’art. 1, comma 5, del gravato Decreto dell’11 dicembre 2013, per eventuali inadempimenti compiuti dalle società acquirenti, a titolo di responsabilità per fatto altrui.
Al riguardo, tuttavia, si deve rilevare come non sussista, in capo al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, alcun potere per imporre unilateralmente alla società alienante, a prescindere da qualunque accordo negoziale concordato inter partes, una responsabilità per fatto altrui, per eventuali inadempimenti agli obblighi di bonifica compiuti dalle società acquirenti beneficiarie della volturazione, non derivando un tale potere né dalla normativa ambientale richiamata nel suddetto provvedimento, né dai generali princìpi che regolano la materia dell’assunzione della responsabilità.
Pertanto la responsabilità della odierna ricorrente deve essere limitata esclusivamente a garantire il corretto adempimento degli obblighi di bonifica sulla stessa gravanti in relazione alle aree che non sono state oggetto di volturazione, senza in alcun modo estendersi all’adempimento degli obblighi di bonifica gravanti sulle società Arkema e Transped.
Delineato, quindi, il perimetro della responsabilità gravante sulla odierna ricorrente, ne discende quale corollario (a differenza di quanto disposto negli articoli 1, comma 5, e 4, comma 3, del gravato Decreto), in base a quanto sopra detto in ordine alla natura accessoria della fideiussione, che la garanzia fideiussoria (che la odierna ricorrente deve prestare, ai sensi dell’art. 242, comma 7, D.Lgs n.152/2006) deve essere proporzionalmente ridotta e comunque non può superare il 50% “del costo stimato dell’intervento”, con ciò intendendosi il costo dell’intervento di bonifica da eseguirsi sulle aree che sono rimaste in proprietà della Syndial e per le quali non vi è stata alcuna voltura della titolarità del Progetto di bonifica.
Il primo motivo di ricorso, pertanto, deve essere accolto con conseguente annullamento in parte qua del Decreto dell’11 dicembre 2013 del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare.
L’accoglimento del primo motivo di ricorso comporta l’assorbimento del secondo motivo.
In definitiva il ricorso deve essere accolto nei limiti esposti.
Data la novità della questione si ritiene equo disporre la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 16 novembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Oria Settesoldi, Presidente
Silvia Coppari, Primo Referendario
Michele Pizzi, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Michele Pizzi
IL PRESIDENTE
Oria Settesoldi
IL SEGRETARIO