* VIA, VAS E AIA – AIA – Variazioni nel funzionamento dell’impianto – Effetti sull’ambiente – Affetti negativi e significativi sull’ambiente – Modifica e modifica sostanziale – Domanda di autorizzazione – Art. 29-ter, c. 1, lett. b) d.lgs. n. 152/2006 – Descrizione delle materie prime utilizzate – Variazione – Art. 29 nonies, cc. 1 e 2 codice dell’ambiente – Obbligo di cui all’art. 29 ter, c. 1, lett. b) – Indicazione delle materie prime per macrocategorie – Insufficienza.
Provvedimento: Sentenza
Sezione:
Regione: Trentino Alto Adige
Città: Trento
Data di pubblicazione: 10 Novembre 2017
Numero: 300
Data di udienza: 26 Ottobre 2017
Presidente: Vigotti
Estensore: Polidori
Premassima
* VIA, VAS E AIA – AIA – Variazioni nel funzionamento dell’impianto – Effetti sull’ambiente – Affetti negativi e significativi sull’ambiente – Modifica e modifica sostanziale – Domanda di autorizzazione – Art. 29-ter, c. 1, lett. b) d.lgs. n. 152/2006 – Descrizione delle materie prime utilizzate – Variazione – Art. 29 nonies, cc. 1 e 2 codice dell’ambiente – Obbligo di cui all’art. 29 ter, c. 1, lett. b) – Indicazione delle materie prime per macrocategorie – Insufficienza.
Massima
TRGA TRENTO – 10 novembre 2017, n. 300
VIA, VAS E AIA – AIA – Variazioni nel funzionamento dell’impianto – Effetti sull’ambiente – Affetti negativi e significativi sull’ambiente – Modifica e modifica sostanziale.
Ogni variazione nel funzionamento dell’impianto (quale risultante dall’AIA), idonea a produrre “effetti sull’ambiente”, integra una modifica e comporta un dovere di comunicazione in capo al gestore, mentre ogni variazione idonea a produrre “effetti negativi e significativi sull’ambiente” integra una modifica sostanziale e comporta il dovere di presentare una nuova domanda di autorizzazione.
VIA, VAS E AIA – AIA – Domanda di autorizzazione – Art. 29-ter, c. 1, lett. b) d.lgs. n. 152/2006 – Descrizione delle materie prime utilizzate – Variazione – Art. 29 nonies, cc. 1 e 2 codice dell’ambiente.
Posto che tra le informazioni che devono essere contenute nella domanda di autorizzazione l’art. 29-ter, comma 1, lett. b) del codice dell’ambiente include anche la “descrizione delle materie prime” utilizzate nel processo produttivo – non v’è dubbio che anche la variazione delle materie prime indicate nella domanda di autorizzazione ben potrebbe configurarsi come una “modifica” nel funzionamento dell’impianto, idonea a produrre “effetti sull’ambiente” o addirittura come una “modifica sostanziale” nel funzionamento dell’impianto, tale da produrre “effetti negativi e significativi sull’ambiente”, con conseguente insorgenza degli obblighi di cui all’art. 29-nonies, commi 1 e 2 del codice dell’ambiente.
VIA, VAS E AIA – Obbligo di cui all’art. 29 ter, c. 1, lett. b) – Indicazione delle materie prime per macrocategorie – Insufficienza.
L’indicazione delle materie prime «per macrocategorie» non è sufficiente per ritenere adempiuto l’obbligo di cui all’art. 29-ter, comma 1, lett. b) del codice dell’ambiente perché tale disposizione richiede, al fine del rilascio dell’AIA, che nell’istanza siano puntualmente descritte le materie prime ed ausiliarie utilizzate nell’installazione.
Pres. Vigotti, Est. Polidori – F. s.p.a. (avv.ti Peres e Kiniger) c. Provincia Autonoma di Trento (avv.ti Pedrazzoli, Fozzer e Azzolini) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TRGA TRENTO - 10 novembre 2017, n. 300SENTENZA
Pubblicato il 10/11/2017
N. 00300/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00099/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento
(Sezione Unica)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 99 del 2017, proposto dalla società Fedrigoni Spa, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Peres e Alessandro Kiniger, con domicilio in Trento, via Calepina n. 50, presso la Segreteria di questo Tribunale;
contro
– la Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicolò Pedrazzoli, Giuliana Fozzer e Sabrina Azzolini dell’Avvocatura della Provincia, con domicilio eletto presso l’avvocato Sabrina Azzolini in Trento, piazza Dante n. 15, nella sede dell’Avvocatura provinciale;
– Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente, non costituita in giudizio;
– Azienda provinciale per i servizi sanitari, non costituita in giudizio;
– Comune di Arco, non costituito in giudizio;
per l’annullamento
dei seguenti atti: A) diffida del dirigente del Servizio autorizzazioni e valutazioni ambientali della Provincia autonoma di Trento n. 52 del 26 gennaio 2017, nella parte in cui, relativamente allo stabilimento per la fabbricazione di carta sito in Arco, via Linfano n. 16, la società ricorrente è stata diffidata a «presentare entro il 28 febbraio 2017 una relazione in merito alle materie prime per le quali non era stata presentata la scheda di sicurezza in sede di riesame …, indicando le modalità di utilizzo nel ciclo produttivo, i quantitativi utilizzati, le modalità di stoccaggio delle stesse ed ogni altra informazione utile a caratterizzarne l’impiego»; B) comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’emanazione del provvedimento di diffida, di cui alla nota prot. n. 702973 del 21 dicembre 2016; C) ogni altro provvedimento, atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresi il verbale di sopralluogo dall’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente prot. n. 676537 del 16 dicembre 2016 e la nota del Servizio autorizzazioni e valutazioni ambientali prot. n. 165896 del 22 marzo 2017.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia autonoma di Trento;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 ottobre 2017 il dott. Carlo Polidori e uditi l’avvocato Alessandro Kiniger per la società ricorrente e l’avvocato Sabrina Azzolini per la Provincia autonoma di Trento;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La società ricorrente è titolare di un’autorizzazione integrata ambientale (di seguito denominata AIA) per la fabbricazione della carta in uno stabilimento sito nel comune di Arco, rilasciata con la determinazione del dirigente del Servizio autorizzazioni e valutazioni ambientali (di seguito denominato SAVA) n. 188 del 7 aprile 2016 ed aggiornata con la determinazione n. 472 del 16 settembre 2016. In data 16 novembre 2016 il gruppo ispettivo dell’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente (di seguito denominata APPA), allo scopo di accertare il rispetto delle condizioni di esercizio dell’impianto dettate dall’AIA, ha eseguito, ai sensi dell’art. 29-decies, comma 3 del codice dell’ambiente, presso il suddetto stabilimento un sopralluogo durante il quale sono state acquisite le schede di sicurezza delle materie prime utilizzate nel ciclo produttivo. Dall’analisi della documentazione acquisita gli ispettori hanno rilevato che, per molti prodotti utilizzati nelle fasi di impasto e patinatura, la ricorrente non aveva trasmesso la scheda di sicurezza. Avendo gli ispettori conclusivamente ritenuto che l’utilizzo di materie prime non dichiarate in sede di rilascio dell’AIA integrasse una “modifica non sostanziale” dell’autorizzazione, soggetta a comunicazione preventiva ai sensi dell’art. 29-nonies, comma 1, del codice dell’ambiente, il SAVA in data 21 dicembre 2016 ha notificato alla società ricorrente la comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’emissione di un provvedimento di diffida ai sensi dell’art. 29-decies, comma 9, lett. a) del codice dell’ambiente. In data 5 gennaio 2017 la ricorrente ha trasmesso le proprie controdeduzioni, osservando che al par. 2.2.2. del rapporto istruttorio allegato all’AIA le materie prime erano state indicate «per macrocategorie», che i prodotti per i quali non si era provveduto al deposito della documentazione tecnica presso l’APPA dovevano intendersi ricompresi nella voce “Altro”, che l’AIA non prevedeva l’obbligo di produrre la documentazione in relazione alle materie prime utilizzate, che la normativa vigente prescrive, in sede di presentazione dell’istanza di rilascio dell’AIA, la descrizione nelle materie prime utilizzate e che le schede di sicurezza erano comunque disponibili presso lo stabilimento. Nonostante tali controdeduzioni il SAVA in data 26 gennaio 2017 ha notificato l’impugnato provvedimento di diffida con il quale la società ricorrente è stata diffidata a presentare una relazione sulle materie prime, individuate nel corso del sopralluogo, per le quali non era stata trasmessa la scheda di sicurezza, e ciò al fine di «valutare le potenziali variazioni delle caratteristiche emissive rispetto a quanto autorizzato». Successivamente alla diffida la società ricorrente in data 20 marzo 2017, senza prestare acquiescenza, ha inviato la relazione sulle materie prime richiesta. Da ultimo il SAVA, ritenendo che l’applicazione dell’art. 29-nonies, comma 1, del codice dell’ambiente presentasse margini di incertezza ai fini della definizione di ciò che configura una “modifica sostanziale” ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. l-bis) del codice dell’ambiente, ha elaborato una circolare recante appositi “Criteri per l’individuazione delle modifiche sostanziali ai fini del riesame o dell’aggiornamento dell’autorizzazione integrata ambientale (AIA)” ed ha provveduto a darne comunicazione ai titolari di AIA con la nota prot. n. S158/2017/471682/17.4 in data 31 agosto 2017.
2. Avverso i provvedimenti impugnati la società ricorrente deduce le seguenti censure:
I) Violazione degli artt. 29-ter e 29-decies del decreto legislativo n. 152/2006; eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità, contraddittorietà, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione.
Nella fattispecie in esame non si configura alcuna violazione dell’autorizzazione che legittimi l’adozione di una diffida ai sensi dell’art. 29-decies, comma 9 del codice dell’ambiente perché l’autorizzazione rilasciata non prevede alcuna comunicazione in tema di materie prime utilizzate nel processo produttivo, né tantomeno impone di trasmettere le relative schede di sicurezza, nemmeno in caso di variazione. Del resto, in base al codice dell’ambiente «vi è un obbligo generale di descrizione delle materie prime in sede di istanza, ma non esiste un obbligo di comunicazione ad ogni successiva variazione».
II) Violazione degli artt. 29-ter e 29-decies del decreto legislativo n. 152/2006, dell’art. 31 del regolamento 1907/2006/CEE; eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità, contraddittorietà, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione.
Neppure la normativa di settore prevede un obbligo di comunicazione delle informazioni o delle schede di sicurezza relative alle materie prime utilizzate nel ciclo produttivo. Difatti l’art. 29-ter, comma 1, lett. b) del codice dell’ambiente prescrive che il gestore nell’istanza di autorizzazione descriva le materie prime utilizzate nel ciclo produttivo, ma non prevede alcun obbligo di aggiornamento delle schede di sicurezza delle materie prime utilizzate. Nemmeno il regolamento CE n. 1907/2006 REACH prevede alcunché in tema di comunicazione delle schede di sicurezza.
III) Eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità, contraddittorietà, falsità del presupposto, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione.
Nell’istanza di riesame presentata il 19 marzo 2016 è stato soddisfatto l’obbligo di descrivere le materie prime utilizzate mediante la trasmissione della scheda D, nella quale la ricorrente ha indicato «per macrocategorie» le diverse quantità di materie prime in ingresso nello stabilimento e consumate negli anni pregressi. In particolare, i prodotti per i quali l’amministrazione lamenta la carenza di documentazione rientrano nella voce “Altro” e sono quindi già ricompresi nell’AIA.
IV) Eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità, contraddittorietà, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione.
Il SAVA nella nota del 22 marzo 2017 (indirizzata alla ricorrente medesima) ha precisato quanto segue: «in linea di principio, la trasmissione delle schede di sicurezza delle materie prime è necessaria solamente nei casi in cui l’utilizzo delle materie prime comporti una variazione significativa delle caratteristiche qualitative delle emissioni (in atmosfera e negli scarichi idrici) prodotte dall’istallazione»; nell’attività di cui trattasi si presenta sovente la necessità di rapida modificazione delle materie prime utilizzate nel ciclo produttivo e, quindi, una comunicazione preventiva di ogni modifica sarebbe impossibile o, comunque, eccessivamente onerosa; inoltre lo stesso SAVA non ha dimostrato che le sostanze per le quali ha richiesto la trasmissione delle schede di sicurezza siano in grado di determinare variazioni significative delle caratteristiche qualitative delle emissioni.
V) Violazione dell’art. 10 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità, contraddittorietà, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione.
Il SAVA non ha indicato in motivazione le ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni presentate a seguito della ricezione della comunicazione di avvio del procedimento.
4. L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio per resistere al ricorso e con memoria depositata in data 22 settembre 2017 ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse all’annullamento della diffida, evidenziando che la relazione richiesta con tale provvedimento è stata presentata nel febbraio 2017. Inoltre ha replicato alle suesposte censure evidenziando che: A) nel caso in esame l’obbligo di comunicazione è sancito dall’art. 29-nonies, comma 1 del codice dell’ambiente – espressamente richiamato al punto 5 dell’AIA – in combinato disposto con l’art. 5, comma 1, lettera l) e con l’art. 29-ter, comma 1, lett. b) del medesimo codice; B) l’indicazione delle materie prime «per macrocategorie» non soddisfa la previsione dell’art. 29-ter, comma 1, lett. b), perché nell’istanza di rilascio dell’AIA devono essere puntualmente descritte le materie prime ed ausiliarie utilizzate nell’installazione e, quindi, una generica descrizione tipologica o un raggruppamento per macrocategorie non può ritenersi sufficiente ad integrare gli elementi conoscitivi necessari a valutare il tipo e la quantità di emissioni derivanti dal processo produttivo; C) l’impugnata diffida si limita a far applicazione dell’art. 29-nonies, comma 1 del codice dell’ambiente e, quindi, la preventiva comunicazione delle materie prime utilizzate in occasione di ogni modifica delle stesse non può essere considerata eccessivamente onerosa in quanto prevista dalla normativa vigente; D) non sussiste la dedotta violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 in quanto nelle premesse dell’impugnata a diffida si precisa che la relazione sulle modalità di impiego delle materie per le quali non era stata presentata la scheda di sicurezza sarebbe stata utilizzata per «valutare le potenziali variazioni delle caratteristiche emissive rispetto a quanto autorizzato e, conseguentemente, l’eventuale necessità di richiedere un formale aggiornamento dell’AIA», e ciò è sufficiente per giustificare la richiesta di produrre una relazione descrittiva delle materie utilizzate nel ciclo produttivo.
5. La società ricorrente con memoria depositata in data 25 settembre 2017 ha precisato che l’adozione della circolare in data 31 agosto 2017 non sana i vizi dell’impugnata diffida, né rimuove le conseguenze pregiudizievoli che tale provvedimento potrebbe determinare, ma anzi dimostra la fondatezza delle suesposte censure. Difatti la mancata comunicazione delle schede di sicurezza, contestata con la diffida, risale ad un momento in cui la circolare non era ancora stata emanata; inoltre il fatto stesso che il SAVA abbia ritenuto di dover chiarire in quali casi le modifiche alle materie prime utilizzate nel ciclo produttivo comportino l’obbligo di comunicazione confermerebbe che in precedenza non esisteva alcuna disposizione che imponesse di eseguire le comunicazioni in questione. Quindi la ricorrente ha replicato all’eccezione di inammissibilità del ricorso osservando che la permanenza dell’interesse ad agire è legata alle conseguenze che l’emanazione di una diffida può comportare per il gestore di un impianto sottoposto ad AIA. Difatti, ai sensi dell’art. 29-decies, comma 9, lett. b) del codice dell’ambiente, qualora le medesime violazioni siano reiterate per più di due volte in un anno, l’Autorità competente può emanare un provvedimento di diffida con contestuale sospensione dell’autorizzazione per un tempo determinato; pertanto l’interesse al ricorso è connesso alla necessità di evitare che un’eventuale futura analoga contestazione comporti la sospensione dell’autorizzazione.
6. L’Amministrazione con memoria depositata in data 4 ottobre 2017 ha replicato a quanto affermato in memoria da controparte osservando che la circolare in data 31 agosto 2017 ha confermato il dovere, in capo al titolare dell’AIA, di operare una valutazione preventiva dell’impatto delle nuove materie prime utilizzate al fine di stabilire se l’introduzione della nuova materia prima integri la fattispecie prevista dall’art. 29-nonies, comma 1 del codice dell’ambiente. Tale circolare richiede, in particolare, che il gestore si faccia carico di valutare l’impatto dell’impiego di una nuova materia sulle emissioni , «prescindendo dalla valutazione astratta della riconducibilità della nuova materia prima alla tipologia di materia già dichiarata in sede di autorizzazione integrata ambientale». Del resto non sarebbe sostenibile che «materie diverse nella loro composizione chimica, ma equipollenti quanto alla loro destinazione funzionale nell’impianto, producano il medesimo impatto sulle emissioni», anche perché uno degli obiettivi fondanti della normativa comunitaria sull’utilizzo delle sostanze chimiche è proprio quello, stabilito nel considerando n. 12 del regolamento CE n. 1907/2006 REACH, “di incoraggiare e, in taluni casi, di garantire la sostituzione delle sostanze che destano maggiori preoccupazioni con sostanze o tecnologie meno pericolose, quando esistono alternative economicamente e tecnicamente idonee”.
7. La ricorrente con memoria depositata in data 5 ottobre 2017 – oltre a ribadire ha ottemperato alla diffida riservandosi di agire in giudizio e «senza prestare acquiescenza» – ha replicato a quanto affermato in memoria dall’Amministrazione osservando innanzi tutto che non rileva in questa sede la prescrizione di cui al punto 5 dell’AIA, relativa alle «modifiche progettate all’impianto», perché la mera variazione di una materia prima utilizzata nel ciclo produttivo non rientra tra le modifiche che riguardano l’impianto e che prevedono una progettazione. Inoltre la tesi dell’Amministrazione resistente – secondo la quale ogni minima modifica, a qualsiasi livello della produzione, che produca un impatto ambientale costituirebbe una modifica all’impianto e, quindi, dovrebbe essere comunicata dal gestore – non è condivisibile in quanto «il mero cambiamento di alcune (tra le molte) materie prime utilizzate nel processo produttivo non può verosimilmente costituire una modifica ai fini dell’aggiornamento dell’A.I.A., essendo infatti necessario il superamento di soglie minime di variazione». Proprio la circolare invocata da controparte confermerebbe che nessuna delle materie prime oggetto della diffida richiedeva una comunicazione preventiva. Difatti per determinare se una variazione delle materie prime costituisca una modifica all’impianto, nella circolare vengono enucleati quattro criteri: il primo si riferisce alle nuove materie prime che “contengono sostanze il cui utilizzo sia oggetto di specifiche disposizioni nelle BAT di settore”; il secondo si riferisce ai casi nei quali “le schede tecniche di sicurezza evidenziano che l’utilizzo di detti prodotti (in relazione alle modalità di utilizzo) possa comportare la formazione degli inquinanti indicati nell’allegato X alla parte seconda del D.Lgs. 152/2006 per i quali non sia già previsto un monitoraggio periodico”; il terzo si riferisce ai casi nei quali “sussistono le condizioni di cui al punto i) del paragrafo “Modifiche sostanziali per il riesame dell’AIA”, laddove la lett. i) del citato paragrafo si riferisce alle “modifiche che comportano l’emissione di nuove tipologie di sostanze pericolose (tabella A1 e A2 dell’Allegato I alla parte quinta del D.Lgs. 152/2006; tabella 5 dell’Allegato 5 alla parte terza del D.Lgs. 152/2006) e degli inquinanti richiamati all’art. 78, comma 13 del D.Lgs. 152/2006”; il quarto si riferisce ai casi nei quali “le schede di sicurezza evidenzino presenza di sostanze PBT (sostanze persistenti, bioaccumulabili e tossiche) o vPvB (sostanze molto persistenti e molto bioaccumulabili)”. Tuttavia, quanto al primo criterio, le sostanze citate nelle BAT di settore (epicloridrine, AOX e sostanze fluorurate) non sono comprese tra i parametri soggetti a misura nelle acque di scarico o in atmosfera e, quindi, non si comprende come si possa monitorare l’eventuale presenza di dette sostanze e valutare se siano conformi ai limiti di legge. Quanto al secondo criterio, premessa la genericità di alcuni tra gli inquinanti citati nell’allegato X (es. biocidi), nel caso dello stabilimento in questione alcuni degli inquinanti (ossidi di azoto, monossido di carbonio, COV, polveri, materie in sospensione, nitrati, fosfati, BOD e COD) sono già sottoposti a monitoraggio e, per quanto direttamente deducibile dalle schede di sicurezza, non vengono generati altri inquinanti. Quanto al terzo criterio, non esiste la possibilità che si verifichi nella stabilimento in questione il rilascio delle sostanze chimiche pericolose citate, tanto con riferimento a quelle indicate nelle tabelle A1 e A2 dell’Allegato I alla Parte V del decreto legislativo n. 152/2006 (si tratta di sostanze estremamente pericolose non generabili nel processo produttivo cartario), quanto con riferimento alla tabella 5 dell’Allegato 5 alla Parte III del medesimo decreto. Infine, nessuna delle schede di sicurezza delle materie prime utilizzate nello stabilimento, ad oggi, evidenzia la presenza di sostanze PBT o vPvB, contemplate nel quarto criterio. In definitiva, secondo la ricorrente, la circolare ha inteso limitare i casi in cui le variazioni delle materie prime devono essere comunicate ed autorizzate e ciò conferma l’illegittimità dell’impugnata diffida, che si riferisce indistintamente a tutte le materie prime variate.
8. Alla pubblica udienza del 26 ottobre 2017 il ricorso è stato chiamato e trattenuto per la decisione.
DIRITTO
1. Non è fondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso. Pur avendo la società ricorrente nel febbraio 2017 presentato la relazione richiesta con l’impugnata diffida, tuttavia essa conserva l’interesse a ricorrere, sia perché nel dare esecuzione alla diffida ha precisato che rimaneva «riservata ogni azione e determinazione e senza prestare acquiescenza», sia perché l’art. 29-decies, comma 9, lett. b) del codice dell’ambiente dispone che, in caso di reiterazione delle medesime violazioni per più di due volte nel corso di un anno, l’Amministrazione può emanare un provvedimento di diffida con contestuale sospensione dell’autorizzazione per un tempo determinato. Pertanto l’interesse al ricorso discende dall’esigenza di evitare che un’eventuale futura contestazione, analoga a quella oggetto dell’impugnata diffida, comporti la sospensione dell’AIA.
2. Passando al merito, occorre innanzi tutto ricostruire il quadro normativo della materia in cui si innesta il potere di diffida esercitato con il provvedimento impugnato. L’art. 4, comma 4, lettera c) del codice dell’ambiente dispone che l’AIA “ha per oggetto la prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento proveniente dalle attività di cui all’allegato VIII e prevede misure intese a evitare, ove possibile, o a ridurre le emissioni nell’aria, nell’acqua e nel suolo, comprese le misure relative ai rifiuti, per conseguire un livello elevato di protezione dell’ambiente salve le disposizioni sulla valutazione di impatto ambientale”. Al fine di consentire all’Amministrazione di individuare tali misure, la domanda di autorizzazione deve riportare tutte le informazioni necessarie per conoscere le emissioni provenienti dall’installazione. In particolare l’art. 29-ter, comma 1 del codice dell’ambiente prescrive che la domanda di autorizzazione “deve contenere le seguenti informazioni: a) descrizione dell’installazione e delle sue attività, specificandone tipo e portata; b) descrizione delle materie prime e ausiliarie, delle sostanze e dell’energia usate o prodotte dall’installazione; c) descrizione delle fonti di emissione dell’installazione; d) descrizione dello stato del sito di ubicazione dell’installazione; e) descrizione del tipo e dell’entità delle prevedibili emissioni dell’installazione in ogni comparto ambientale nonché un’identificazione degli effetti significativi delle emissioni sull’ambiente; f) descrizione della tecnologia e delle altre tecniche di cui si prevede l’uso per prevenire le emissioni dall’installazione oppure, qualora ciò non fosse possibile, per ridurle; g) descrizione delle misure di prevenzione, di preparazione per il riutilizzo, di riciclaggio e di recupero dei rifiuti prodotti dall’installazione; h) descrizione delle misure previste per controllare le emissioni nell’ambiente nonché le attività di autocontrollo e di controllo programmato che richiedono l’intervento dell’ente responsabile degli accertamenti di cui all’articolo 29-decies, comma 3; i) descrizione delle principali alternative alla tecnologia, alle tecniche e alle misure proposte, prese in esame dal gestore in forma sommaria; l) descrizione delle altre misure previste per ottemperare ai principi di cui all’articolo 6, comma 16; m) se l’attività comporta l’utilizzo, la produzione o lo scarico di sostanze pericolose e, tenuto conto della possibilità di contaminazione del suolo e delle acque sotterrane nel sito dell’installazione, una relazione di riferimento elaborata dal gestore prima della messa in esercizio dell’installazione o prima del primo aggiornamento dell’autorizzazione rilasciata, per la quale l’istanza costituisce richiesta di validazione”. La disciplina delle modifiche dell’installazione oggetto dell’AIA si rinviene nell’art. 5, comma 1, lett. l) e lett. l-bis), nonché nell’art. 29-nonies, commi 1 e 2 del codice dell’ambiente. In particolare l’art. 5, comma 1, lett. l) definisce modifica: “la variazione di un piano, programma, impianto o progetto approvato, compresi, nel caso degli impianti e dei progetti, le variazioni delle loro caratteristiche o del loro funzionamento, ovvero un loro potenziamento, che possano produrre effetti sull’ambiente”, mentre la successiva lett. l-bis) definisce modifica sostanziale di un progetto, opera o di un impianto “la variazione delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento dell’impianto, dell’opera o dell’infrastruttura o del progetto che, secondo l’autorità competente, producano effetti negativi e significativi sull’ambiente. In particolare, con riferimento alla disciplina dell’autorizzazione integrata ambientale, per ciascuna attività per la quale l’allegato VIII indica valori di soglia, è sostanziale una modifica all’installazione che dia luogo ad un incremento del valore di una delle grandezze, oggetto della soglia, pari o superiore al valore della soglia stessa”. L’art. 29-nonies, comma 1 dispone poi che “Il gestore comunica all’autorità competente le modifiche progettate dell’impianto, come definite dall’articolo 5, comma 1, lettera l). L’autorità competente, ove lo ritenga necessario, aggiorna l’autorizzazione integrata ambientale o le relative condizioni, ovvero, se rileva che le modifiche progettate sono sostanziali ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera l-bis), ne dà notizia al gestore entro sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione ai fini degli adempimenti di cui al comma 2 del presente articolo. Decorso tale termine, il gestore può procedere alla realizzazione delle modifiche comunicate”, mentre il successivo comma 2 prescrive che “Nel caso in cui le modifiche progettate, ad avviso del gestore o a seguito della comunicazione di cui al comma 1, risultino sostanziali, il gestore invia all’autorità competente una nuova domanda di autorizzazione corredata da una relazione contenente un aggiornamento delle informazioni di cui all’articolo 29-ter, commi 1 e 2. Si applica quanto previsto dagli articoli 29-ter e 29-quater in quanto compatibile”. In definitiva ogni variazione nel funzionamento dell’impianto (quale risultante dall’AIA), idonea a produrre “effetti sull’ambiente”, integra una modifica e comporta un dovere di comunicazione in capo al gestore, mentre ogni variazione idonea a produrre “effetti negativi e significativi sull’ambiente” integra una modifica sostanziale e comporta il dovere di presentare una nuova domanda di autorizzazione.
3. Giova ancora evidenziare che – sebbene la circolare del SAVA in data 31 agosto 2017, adottata al precipuo fine di definire «un quadro generale di regole omogenee, note a tutti i gestori, che consentano a questi ultimi di essere coscienti degli oneri istruttori che una modifica all’installazione potrebbe comportare», non fosse in vigore all’epoca dell’adozione dell’impugnata diffida e, quindi, non possa rappresentarne un parametro di valutazione della legittimità – tuttavia il contenuto della circolare stessa assume particolare rilievo in questa sede perché con tale atto sono stati precisati, tra l’altro, i casi nei quali le variazioni delle materie prime utilizzate nel ciclo produttivo devono essere preventivamente comunicate e, se necessario, autorizzate. In particolare nella circolare è evidenziato che “Le modifiche ad un’installazione si possono suddividere in quattro macro-categorie: 1.modifiche sostanziali ai fini del riesame dell’AIA; 2. modifiche non sostanziali che comunque richiedono un aggiornamento dell’AIA; 3. modifiche non sostanziali per le quali è comunque necessaria la comunicazione all’Autorità competente; 4. modifiche non sostanziali per le quali non è necessaria la comunicazione”. Tra le modifiche non sostanziali che comunque richiedono un aggiornamento dell’AIA sono ricomprese sia “le modifiche considerate sostanziali dalle normative ambientali di settore (ad esempio emissioni in atmosfera, scarichi idrici, …) che non risultano però sostanziali ai fini del riesame dell’autorizzazione integrata ambientale”, sia “le modifiche qualitative delle emissioni a cui devono essere associati dei valori limite e che devono essere soggette a monitoraggio periodico”. Inoltre, riguardo a tali modifiche è stato precisato quanto segue: “il gestore è tenuto a comunicare preventivamente al Servizio Autorizzazioni e valutazioni ambientali ed al comune territorialmente competente l’utilizzo di nuove materie prime nel ciclo produttivo soltanto qualora queste possano comportare potenziali variazioni quali-quantitative delle emissioni in aria ed in acqua rispetto a quanto autorizzato. In particolare deve essere comunicato l’utilizzo di materie prime diverse per composizione e utilizzo rispetto a quelle fino ad allora utilizzate presso l’installazione, o relative alla produzione di nuovi prodotti, secondo i seguenti criteri: 1. contengono sostanze il cui utilizzo sia oggetto di specifiche disposizioni nelle BAT di settore; 2. le schede tecniche o di sicurezza evidenziano che l’utilizzo di detti prodotti (in relazione alle modalità di utilizzo) possa comportare la formazione degli inquinanti indicati nell’allegato X alla parte seconda del D.Lgs.152/2006 per i quali non sia già previsto un monitoraggio periodico; 3. sussistono le condizioni di cui al punto i) del paragrafo ‘Modifiche sostanziali per il riesame dell’AIA’; 4. le schede di sicurezza evidenzino presenza di sostanze PBT (sostanze persistenti, bioaccumulabili e tossiche) o vPvB (sostanze molto persistenti e molto bioaccumulabili)”.
4. Poste tali premesse, risultano privi di fondamento i primi due motivi di ricorso, con i quali viene dedotto che nel caso in esame non sarebbe configurabile, neppure astrattamente, una violazione dell’AIA che legittimi l’emanazione di una diffida, perché né la legislazione vigente, né l’autorizzazione rilasciata alla ricorrente prevedono comunicazioni in tema di variazione delle materie prime utilizzate nel processo produttivo. Difatti – posto che tra le informazioni che devono essere contenute nella domanda di autorizzazione l’art. 29-ter, comma 1, lett. b) del codice dell’ambiente include anche la “descrizione delle materie prime” utilizzate nel processo produttivo – non v’è dubbio che anche la variazione delle materie prime indicate nella domanda di autorizzazione ben potrebbe configurarsi come una “modifica” nel funzionamento dell’impianto, idonea a produrre “effetti sull’ambiente” o addirittura come una “modifica sostanziale” nel funzionamento dell’impianto, tale da produrre “effetti negativi e significativi sull’ambiente”, con conseguente insorgenza degli obblighi di cui all’art. 29-nonies, commi 1 e 2 del codice dell’ambiente. Pertanto coglie senz’altro nel segno l’Amministrazione resistente quando afferma che nel caso in esame l’esercizio del potere di cui all’art. 29-decies, comma 9, lett. a) del codice dell’ambiente si fonda sulla previsione di cui al punto 5 dell’AIA rilasciata alla ricorrente, ove si legge che «la ditta è tenuta a comunicare al Servizio Autorizzazioni e Valutazioni Ambientali le modifiche progettate dell’impianto corredate dalla necessaria documentazione, al fine della valutazione per l’eventuale aggiornamento dell’Autorizzazione integrata ambientale o delle relative condizioni e prescrizioni». Del resto un’ulteriore conferma del fatto che anche la variazione delle materie prime indicate nella domanda di autorizzazione potrebbe astrattamente configurarsi come una “modifica” o addirittura come una “modifica sostanziale” nel funzionamento dell’impianto si desume dal contenuto della suddetta circolare del 31 agosto 2017, ove è precisato in quali casi “il gestore è tenuto a comunicare preventivamente al Servizio Autorizzazioni e valutazioni ambientali ed al comune territorialmente competente l’utilizzo di nuove materie prime nel ciclo produttivo”.
I primi due motivi di ricorso vanno pertanto respinti.
5. Né miglior sorte merita il terzo motivo, con il quale la ricorrente deduce che nell’istanza di riesame presentata il 19 marzo 2016 ha adempiuto l’obbligo di descrivere le materie prime utilizzate trasmettendo la scheda D, nella quale ha indicato, «per macrocategorie», le diverse quantità di materie prime in ingresso nello stabilimento e consumate negli anni pregressi. A tale proposito coglie nel segno l’Amministrazione resistente quando afferma che l’indicazione delle materie prime «per macrocategorie» non è sufficiente per ritenere adempiuto l’obbligo di cui all’art. 29-ter, comma 1, lett. b) del codice dell’ambiente perché tale disposizione richiede, al fine del rilascio dell’AIA, che nell’istanza siano puntualmente descritte le materie prime ed ausiliarie utilizzate nell’installazione.
6. Diverse considerazioni valgono invece per il quarto motivo, nella parte in cui la ricorrente lamenta che l’Amministrazione, pur ritenendo che la comunicazione relativa alla modifica delle materie prime utilizzate nel ciclo produttivo si renda necessaria solo laddove comporti una variazione dell’impatto delle emissioni, tuttavia nella motivazione dell’impugnata diffida non ha dimostrato che le materie prime indicate nella relazione trasmessa dall’APPA in data 16 dicembre 2016, per le quali è stata richiesto la trasmissione di un’apposita relazione, sono in grado di determinare una variazione dell’impatto delle emissioni dell’installazione. Al riguardo il Collegio osserva che: A) la motivazione del provvedimento impugnato si limita a richiamare la relazione trasmessa dall’APPA in data 16 dicembre 2016 e le difformità dall’AIA rilevate in sede di controllo, consistenti, tra l’altro, in un «utilizzo di alcune materie prime nel processo produttivo per le quali non era stata fornita alcuna documentazione in fase di autorizzazione»; B) neppure l’APPA ha dimostrato che le materie prime per le quali non era stata fornita alcuna documentazione in fase di autorizzazione comporterebbero una variazione significativa delle caratteristiche qualitative delle emissioni prodotte dall’istallazione, perché nella relazione trasmessa in data 16 dicembre 2016 si limita a indicare le materie prive riscontrate nel corso del sopralluogo specificando soltanto se per le stesse risultasse depositata o meno la relativa scheda di sicurezza. Tuttavia il SAVA nella nota del 22 marzo 2017 (indirizzata alla ricorrente) ha correttamente precisato che «in linea di principio, la trasmissione delle schede di sicurezza delle materie prime è necessaria solamente nei casi in cui l’utilizzo delle materie prime comporti una variazione significativa delle caratteristiche qualitative delle emissioni (in atmosfera e negli scarichi idrici) prodotte dall’istallazione». Inoltre, come già evidenziato, lo stesso SAVA nella circolare in data 31 agosto 2017 ha puntualmente indicato i casi nei quali “il gestore è tenuto a comunicare preventivamente … l’utilizzo di nuove materie prime nel ciclo produttivo”, così lasciando chiaramente intendere che vi sono casi nei quali la modifica delle materie prime utilizzate non comporta alcun obbligo di comunicazione. Ne consegue che – proprio alla luce della corretta ricostruzione del quadro normativo in materia di utilizzo di nuove materie prime nel ciclo produttivo operata dal SAVA, dapprima sinteticamente nella nota del 22 marzo 2017 e poi diffusamente nella suddetta circolare in data 31 agosto 2017 – la censura incentrata sul difetto di motivazione deve essere accolta e, quindi, l’impugnata diffida risulta illegittima in quanto nella stessa non è stato specificato perché le materie prime utilizzate nel ciclo produttivo, rinvenute nel corso del sopralluogo e non contemplate nell’AIA, possano comportare una “variazione significativa delle caratteristiche qualitative delle emissioni”.
7. Tenuto conto di quanto precede, l’impugnato provvedimento di diffida n. 52 del 26 gennaio 2017 deve essere annullato nella parte in cui la società ricorrente è stata diffidata a «presentare entro il 28 febbraio 2017 una relazione in merito alle materie prime per le quali non era stata presentata la scheda di sicurezza in sede di riesame …, indicando le modalità di utilizzo nel ciclo produttivo, i quantitativi utilizzati, le modalità di stoccaggio delle stesse ed ogni altra informazione utile a caratterizzarne l’impiego», con assorbimento delle restanti censure e fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che eventualmente l’Amministrazione riterrà di adottare.
8. Le spese relative al presente giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza. Nulla si deve disporre per le altre amministrazioni in epigrafe indicate, evocate in giudizio per mero tuziorismo e non costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino – Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 99/2017 lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’impugnato provvedimento di diffida n. 52 del 26 gennaio 2017 nei limiti e nei sensi di cui in motivazione, salvo eventuali nuovi provvedimenti dell’Amministrazione.
Condanna la Provincia autonoma di Trento al pagamento, in favore della società ricorrente, delle spese del presente giudizio, che si liquidano in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori legge, nonché alla rifusione del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Roberta Vigotti, Presidente
Carlo Polidori, Consigliere, Estensore
Antonia Tassinari, Consigliere
L’ESTENSORE
Carlo Polidori
IL PRESIDENTE
Roberta Vigotti
IL SEGRETARIO